Введение.
Актуальность проблемы исследования определяется необходимостью совершенствования системы социальной защиты населения регионов в условиях выхода страны из кризиса. Социально-экономические преобразования в Российской Федерации привели к системным переменам в жизни российского социума, изменениям в различных сферах, институциональным и стратификационным преоБ\энаов9нщш. время становится очевидным, что на пути становления России, как новой сильной и благополучной державы, первоочередным является возрождение территорий, региональных сообществ.
В современных условиях регионам предоставлены большие права и полномочия для самостоятельного решения многих социальных проблем. Создание региональной модели социальной защиты должно быть-основано на изучении специфики региональной жизнедеятельности, уточнении общих тенденций развития социума, что позволяет разработать основные направления и принципы региональной социальной политики, определить цели и приоритеты управления системой социальной защиты населения региона.
Обращение государственной службы региона к проблемам населения превращает гражданина из «управляемого» объекта в своего рода «клиента» государственных структур, потребителя предоставляемых ему государством социальных услуг. Понимание государственной службы как института социальных услуг, учитывая субъективный поведенческий аспект, позволяет рассматривать ее как своеобразный инструмент реализации потребностей граждан, более глубоко осмысливать предметную область взаимоотношений между ней и другими состав^ ляющими гражданского общества в системе социальной защиты населения.
Это обусловливает новые требования к информационно-социологическому обеспечению региональных и местных органов соци-
4
альной защиты населения. В частности, существенно повышается роль социологической информации, раскрывающей динамику взаимодействия органов управления и населения, разработки на этой основе социальных технологий. Эффективность социального управления на современном этапе зависит от действенности форм и механизмов взаимодействия государственных структур и социума в процессе решения социальных проблем.
Изучение опыта функционирования региональной системы социальной защиты населения, практики работы властных и общественных структур по социальной защите представляет большой теоретический интерес и способствует выбору наиболее оптимальных структур и технологий управления, активизирующих становление адресной системы помощи и поддержки человека.
Совокупность этих причин и обстоятельств обуславливает актуальность темы настоящего диссертационного исследования.
Степень научной разработанности темы. Системная основа разработки проблем социальной сферы, включая выяснение ее сущности и содержания, было заложена в работах О. Конта. В дальнейшем начатые им системные исследования общества были продолжены такими учеными как Г. Спенсер, Э. Дюркгейм и др. В плане выделения категории «социальная сфера» следует обратить внимание на работы Т.Парсонса, обозначившего дифференциацию общественной системы на подсистемы. В дальнейшем построением теории общества занимаются такие социологи,, как Р.Мертон, Р.Мюнх, Н. Луманн и др. В работах названных исследователей прослеживается употребление категории «социальная сфера» и категорий, близких к ней по содержанию. Фундаментальные идеи о социальном пространстве, способном охарактеризовать общественные отношения в особом ракурсе, о социальных системах, их ценностях, раз-
5
нообразии социальных связей внутри них содержат труды ученых П. Бурдье, В. Паретто, П. Сорокина.
Среди наиболее ранних подходов к изучению проблем социального управления следует отметить теории Ф. Тейлора, Э.Мейо, А. Файоля, М. Вебера, Л. Эрхарда.
Теории общества, заложившие основу исследований социальной сферы, развивались в работах отечественных ученых, таких как А.А.. Богданов, Н.Я. Данилевский, П.Л. Лавров, Л.И. Мечников, Н.К. Михайловский, П.И. Новгородцев,
Принципиальные теоретико-методологические и прикладные аспекты исследования уровня и качества жизни, социальной политики, управления в социальной сфере, проблемы их оценки по наиболее приемлемым-критериям и показателям в той или иной степени рассматриваются во многих работах отечественных исследователей: В.Г. Афанасьева, Л.Н. Боголюбова, В.Э. Бойкова, В.К. Бочкарева, Ю.Е. Волкова, Д.М. Гвишиани, А.В. Дмитриева, В.И. Добренькова, В.Г. Долженковой, Т.М. Дридзе, Т.И. Заславской, А.Ф. Зубковой, В.И. Жукова, В.Н. Иванова, Н.В. Кузнецовой, В.В. Маркина, Г.И. Осадчей, Г.В. Осипова, Б.В: Ра-китского, Р.В, Рыбкиной, И.М. Слепенкова, О.А. Уржа и др.
Анализу и изучению проблем функционирования управленческих структур в гражданском обществе, их роли в формировании и развитии социальной политики посвящены многочисленные научно-практические исследования, представленные работами Г.В. Атаманчука, A.M. Бабича, Э.Г. Зайнышева, Г.П. Зинченко, В.И. Иванова, В.Н. Ковалева, В.А. Мальцева, П.А. Марченкова, Е.В. Охотского, В.И. Патрушева, Н.С. Слепцова, В.Г. Смолькова, Э.Н. Фетисова, С.Ф. Фролова.
Важное значение для исследования имели труды СИ. Григорьева, В.И. Митрохина, А.Б. Тугарова, М.В: Фирсова, Е.И. Холостовой и др., в которых отражена специфика отдельных направлений реализации соци-
6
альной политики, таких, как социальное обслуживание, деятельность социальных служб, организация социальной работы с населением.
Значительную роль в теоретическом осмыслении темы сыграло изучение комментариев законодательства Российской Федерации в области социальной политики Ю.А. Агафонова, Д.А. Керимова, О.О. Миронова.
Вопросам кадровой политики и профессиональной подготовки специалистов для работы в системе социальной защиты населения посвящены работы Е.А. Литвинцевой, О.И. Марченко, Л.И. Найденовой, СЮ. Наумова, Л .В.. Топчего и др.
Изучение региональных аспектов реализации социальной политики основано на исследованиях Э.Л. Воробьевой, Д. В. Доленко, А.И. Сухарева, А.П. Шумилина.
На сегодняшний день в социологической науке накоплен также огромный опыт организации различного рода социологических исследований, анализа и использования их результатов в разработке стратегии управления и ее практической реализации. Методология и методика проведения таких исследований изложены в работах В.Г. Гречихина, Б.А. Грушина, А.Г. Здравомыслова, А.Н. Колесникова, Е.П. Тавокина, В.И. Шаленко, В. А. Ядова.
Научные труды, подготовленные учеными, способствовали углубленному теоретическому осмыслению аспектов управления системой социальной защиты населения. Вместе с тем следует отметить, что в большинстве исследований больше внимания уделяется социально-экономическим и политическим, а не социологическим вопросам, механизмам и технологиям реализации социальной политики. В большинстве исследований не упоминается о потенциале гражданской активности и роли общественных организаций в системе социальной защиМало обобщающих исследований по данной теме и на уровне регионов. Это обуславливает необходимость комплексного исследования
7
проблем системы социальной защиты населения и управления этой системой в социологическом аспекте на современном этапе трансформации российского общества с учетом региональных особенностей.
Цель диссертационного исследования - разработка концепции социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения региона.
Задачи диссертационного исследования:
уточнить сущность и структуру категорий «социальная защита населения»,«управление системой социальной-защиты населения региона» в связи с понятиями «социальная сфера», «социальная политика в регионе»;
выявить роль и место социологического обеспечения современного процесса управления социальной защитой регионального социума;
проанализировать основные элементы социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения Пензенской области;
определить основные направления совершенствования системы социальной защиты населения и управления ею при использовании социологических методов.
Объект исследования - региональная структура управления системой социальной защиты населения.
Предмет исследования,- социологическое обеспечение как фактор оптимизации управления социальной защитой регионального социума.
8
Теоретическую и методическую основу исследования_составля-
ют системный, программно-целевой, структурно-функциональный подходы к изучению и анализу социальных процессов, основополагающие теории современного менеджмента.
В качестве теоретических источников использованы концепции, положения, выводы, содержащиеся в трудах отечественных и зарубежных ученых, реализующих социологический подход к проблемам социальной защиты и управления ею.
При написании работы использовались: общероссийское и региональное законодательство, государственные программы социальной защиты и поддержки населения, данные статистической отчетности, материалы социологических опросов, информация глобальной сети Интернет.
Эмпирическую базу исследования составили:
материалы официальных статистических источников;
материалы социологических исследований информационно-социологического центра РАГС, Института государственной службы и управления при Губернаторе Пензенской области в составе Пензенского государственного университета, Пензенского института региональной политики;
результаты экспертного опроса (по анкете) руководителей служб социальной защиты населения Пензенской области, проведенного автором, где в качестве экспертов участвовали 106 руководителей различного уровня (проводился в октябре 2002 года);
результаты экспертного (телефонного) опроса руководителей общественных организаций Пензенской области (проводился автором в январе 2003г., опрошено 66 руководителей);
9
компаративный анализ действующих законодательных норм на федеральном и региональном уровнях по вопросам социальной защиты населения;
контент-анализ публичных выступлений должностных лиц по проблемам социальной защиты в 1998-2003 годах.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в нем обоснована; концепция социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения региона, в частности:
- установлено, что основными факторами, определяющими формирование региональной системы социальной защиты населения, являются численность и социальный состав групп населения, нуждающихся в социальной защите, набор приоритетных потребностей этих категорий регионального социума, возможности их удовлетворения за счет бюджетных и внебюджетных средств, структура органов государственного и муниципального управления в системе социальной защиты, взаимодействие этих органов с общественными организациями;
- выявлены и.проанализированы основные элементы социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения региона: программно-целевой, нормативно - организационный механизмы реализации социальной политики в регионе, социальный мониторинг, технологии Public Relation;
- обосновано положение о институте государственной (муниципальной) службы в системе социальной защиты населения как институте государственных социальных услуг;
- предложена система критериев и показателей состояния социальной защиты, определяющая степень ее эффективности в контексте социальной политики (уровень и качество жизни населения, степень соци-
10
альной напряженности, социальное самочувствие различных слоев населения и др.).
Научно-практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем совершенствования практики регионального управления системой социальной защиты.
Данное социологическое исследование, основанные на нем выводы и практические рекомендации могут быть использованы в практической деятельности органов исполнительной власти регионального и местного уровней для разработки и реализации проектов, позволяющих провести необходимую коррекцию механизмов государственно-общественного управления системой социальной защиты населения региона.
Предложенные процедуры проведения мониторингов социального развития региона и кадрового управленческого потенциала могут найти применение в практике социологического обеспечения органов управления, использования технологий Public Relation.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы при дальнейшей разработке темы социальной защиты населения и проведении социологических исследований в этой области.
Результаты представленного исследования также применимы для подготовки учебных программ, семинаров и учебно-методических пособий в рамках преподавания курсов общей социологии и социологии управления.
Основные положения, выносимые на защиту:
- Особенности организации системы социальной защиты населения региона, характер ее элементов и структурных связей определяется спецификой регионального социума, и в частности численностью и социальным составом групп населения, нуждающихся в социальной защите, важнейшими потребностями этих групп и базой соответствующих ресурсов (материальных, финансовых, организационных). Особое значе-
11
ние здесь имеет структура органов государственного и муниципального управления в системе социальной защиты населения, взаимодействие этих органов с общественными организациями. На основе проведенного исследования установлено, что данная структура должна быть построена с учетом взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов, в особенности здравоохранения, социального обслуживания, социального страхования, обязательного медицинского страхования, пенсионного обеспечения и занятости населения.
- Содержание социологического обеспечения управления системой социальной защиты населения представляет собой совокупность функций по выработке и реализации социальной политики в данном направлении (информационная, диагностическая, прогностическая, экспертная, контрольная, рекламно-просветительская, функция оптимизации внутренней деятельности структур управления). Это содержание осуществляется с помощью программно-целевого, нормативно-организационного методов, социального мониторинга, использования PR - технологий!
- Институт государственной и муниципальной службы в системе социальной защиты населения выступает как институт государственных социальных услуг. В диссертационной работе этот институт рассматривается как система учреждений, призванных управленческими средствами на основе утвержденных социальных стандартов реализовать главную свою общественную функцию и стимулировать общество к достижению главной цели. социальной политики - обеспечить достойный уровень жизни граждан, прежде всего оказавшихся в трудной жизненной ситуации.
- В современных условиях важен поиск и обоснование адекватности критерия эффективности управления системой социальной защиты населения, в основе которого лежит удовлетворение основных потребно-
12
стей нуждающихся групп населения. Таковым является обоснование и реализация определенного прожиточного минимума, системы государственных минимальных стандартов. Наряду с этим основным критерием важно использовать показатели социального самочувствия и социальной напряженности.
Апробация результатов исследования: Диссертация обсуждена и рекомендована к защите на заседании кафедры государственного и муниципального управления Института государственной службы и управления при Губернаторе Пензенской области в составе Пензенского государственного университета.
Основные положения и выводы диссертационного исследования, теоретические и практические результаты апробированы на четырех Всероссийских и Международной научно-практических конференциях: «Уровень жизни населения и социальная политика в регионах» (Пенза,
2000 год), «Социально-экономическая политика как фактор снижения социальной напряженности в регионах» (Пенза, 2001 год), "Государственная политика в области образования: региональный аспект" (Пенза,
2001 год) "Качество жизни населения и социальная политика в регионах» (Пенза, 2002 год), «Проблемы и тенденции современного развития стран СНГ в условиях глобализации» (Пенза, 2002 год).
Публикации. Основные положения диссертации изложены в шести научных публикациях.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованной литературы и приложений, включает 6 схем и 5 таблиц.
13
ГЛАВА 1. Теоретико-методологические основы управления системой социальной защиты населения региона.
1.1. Система социальной защиты* населения региона как объект управления.
На современном этапе развития научного представления об обществе особую актуальность обретает региональный или системно-территориальный аспект его развития. Регион - социально-территориальная общность, характеризующаяся исторически сложившимся? производственно-экономическим, организационным и этнопсихологическим единством проживающего в его пределах населения. [99,281]
Систему социальной защиты нельзя рассматривать в отрыве от социума. При этом под региональным социумом понимается системное территориальное сообщество людей и совокупность их отношений.
Любому социуму как систему присуще свойство защиты. Социальная защита всегда может рассматриваться как свойство системы. Свойство системы - защищаться не только от внешнего воздействия, но и от внутренних сил, несогласованности элементов, неустойчивости внутренних свойств, саморазрушения.
Специфика социума, его многоэлементность обуславливают особенности деятельности субъектов социальной защиты, характер ее элементов и структурных связей.
Под социальным субъектом понимается как индивид, так и любая социальная общность, которую отличает активное познание и действие, обладание сознанием и волей, устремление к цели. Социальная общность - относительно самостоятельный субъект исторического и социального действия, обладающий внутренней структурной целостностью и занимающий определенное место в более широкой структуре общества. [99,312]
14
Формы взаимодействия социальных субъектов — внешнее выражение воздействия социальных субъектов друг на друга. Формами взаимодействия выступают социальные институты и процессы, которые протекают в рамках социума. Особенность данной формы — участие огромного количества субъектов и объектов, большое количество связей, ресурсов и системный характер данных взаимодействий.
Совокупность взаимодействий социальных групп образует социальную структуру. Социальная структура общества- динамичная, непрерывно изменяющаяся система, в рамках которой развертывается бесконечное множество социальных процессов, сущность которых выражается в воспроизводстве различных социальных общностей и их деятельности, развертывании между ними связей и отношений, функционировании социальных институтов.
В процессах межсубъектного взаимодействия возникает множество контактов и связей, которые далеко не всегда имеют согласованный, гармоничный характер:. нередки противоречия, дисфункции, достигающие антогонистического уровня. Эти противоречия, имея объективную природу, по-разному осознаются субъектами, отражаясь в их ориентаци-ях и устремлениях в оценке своего положения. Поскольку эти противоречия затрагивают порой самые глубокие, жизненные интересы различных категорий социума, возникает проблема их надежной, защиты со стороны общества и государства.
Социальная • защита населения является важнейшей функцией общества, всех его государственных органов и социальных институтов. В самом широком смысле под социальной защитой понимается система' правовых гарантий и охранительных мер, реально защищающих любого члена общества от экономической, социальной и физической деградации вследствие внезапного и резкого ухудшения условий его благосостояния, угрозы здоровью и жизни, невозможности по независящим от него причинам реализовать свой трудовой и гражданский потенциал.
15
Таким образом, социальная защита ориентирована в своих функциях на всех членов общества, но реальные ее проявления по отношению к различным группам населения не одинаковы. Трудоспособным и здоровым гражданам социальная защита призвана обеспечить равные возможности включения в систему трудовых отношений, экономическую свободу и свободу предпринимательства в условиях рыночных отношений. Всем нетрудоспособным и социально уязвимым слоям и группам населения (дети, учащиеся, многодетные семьи, инвалиды, пенсионеры) социальная защита должна гарантировать установленные законом преимущества и льготы, прямую социальную поддержку, снижение налогов. Эти меры призваны обеспечить минимально необходимые условия и предпосылки жизнедеятельности тем социальным субъектам, которые в силу различных причин, лишены возможности реализовать свой трудовой потенциал.
Ошибочно замыкать социальную защиту исключительно на экономической составляющей развития общества и человека. Функционирование системы социальной защиты является важным фактором стабильной политической ситуации в регионе. Система социальной защиты также оказывает влияние на сферу трудовых отношений, духовную сферу общества, развитие культуры и т.д.
Конституция Российской Федерации провозглашает:: «Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека».[1,с.6]
Система социальной защиты — совокупность элементов социума и связей между ними, обеспечивающих поддержание социального статуса, полноценной жизнедеятельности, адаптации человека в обществе.
Социальная защита - это целостная система законодательно закрепленных экономических, правовых и социальных гарантий^ противодей-
16
ствующих дестабилизирующим факторам жизни, в первую очередь таким, как безработица, инфляция и бедность. [152 с; 72 ]
Н.С. Слепцов под социальной защитой понимает политику государства по обеспечению социально-экономических прав и гарантий человеку, независимо от его места жительства, национальности, пола, возраста, и других обстоятельств. [ 150, с. 107 ]
В научной среде существует множество трактовок понятия социальной защиты. На наш взгляд, социальная защита - это целостная и комплексная система, законодательно закрепленных социальных гарантий и механизмов их реализации, обеспечивающих любому члену общества достойный уровень жизни и осуществление своих основных социальных и гражданских прав.
Кроме того, понятие социальная защита можно рассматривать в узком и широком смысле слова. В узком смысле, социальная защита - это система государственной социальной поддержки социально-уязвимых слоев и групп населения. В широком смысле - это обеспечение государством всех прав и свобод личности: экономических, правовых, религиозных, культурных и т.п.
Исходя из общепринятых характеристик системного подхода, можно отметить специфику системы социальной защиты:
- особая целостность;
< - иерархическая сложность (подразумевает содержание федерального, регионального, муниципального уровней);
- социальная, экономическая, политическая открытость (присущ обмен информацией, технологиями, финансовыми и хозяйственными? потоками);
- самоуправляемость (наличие нескольких уровней управления);
- наличие индивидуальных характеристик и относительной независимости;
- способность к перестройке уровней функционирования;
17
- включенность в систему общемировых стандартов социальной защиты;
- способность к внутренней и внешней оценке.
К субъектам социальной защиты относятся: государство, профсоюзы, союзы и ассоциации работодателей, различные общества и объединения, организации третьего сектора, а также наиболее активные и организованные личности.
Среди субъектов социальной защиты главная роль принадлежит государству. Так как именно государство определяет законодательные основы деятельности других субъектов социальной защиты. Оно же обладает самым большим ресурсным потенциалом для оказания социальных услуг конкретному социуму. Однако в связи с развитием рыночных отношений большое значение уделяется и другим субъектам социальной защиты, так как, предлагая различные формы и способы социальной защиты, они способствуют развитию конкуренции на рынке социальных услуг.
К объектам социальной защиты относится, во-первых, все население. В данном случае социальная защита предполагает обеспечение безопасности жизни людей, реализацию интересов потребителей, укрепление здоровья нации, создание условий для духовного развития: Во-вторых, отдельные группы и слои населения, например, социальная защита интеллигенции, военнослужащих, работников образования, здравоохранения и культуры и т.д. В-третьих, объектом социальной защиты являются социально-уязвимые группы населения: многодетные семьи, инвалиды, неработающие пенсионеры, безработные, а также женщины. [89,с.87]
Можно уверенно говорить о зависимости качества системы социальной защиты от определенных характеристик социума, в котором она развивается как неотъемлемая ее часть. |
