ВВЕДЕНИЕ.
Актуальность темы исследования. В соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года (ст.3,11.2)1 местное самоуправление является одной из основ конституционного строя России, важнейшей составной частью системы управления государством. Оно обязано активизировать человеческий потенциал в направлении улучшения жизни населения. Поэтому наличие органов местного самоуправления в государстве свидетельствует о начале его демократизации.
Проблемы становления органов местного самоуправления в России и их участие , в рамках одного из направлений деятельности, в обеспечении охраны общественного порядка все более привлекают внимание'научной общественности. Они рассматривались в трудах таких российских ученых, как Г.В.Барабашев, О.Е.Кутафин, В.П.Сальников, С.А.Авакьян, А.А.Безуглов, В.В.Васильев, Л.А.Григорян, Ю.А.Дмитриев, Ю.А.Тихомиров, К.Ф.Шеремет и др. Однако, следует отметить, что в основном вышеуказанные авторы, как правило, не выделяли в отдельное направление вопрос обеспечения охраны общественного порядка, хотя и упоминали о нем.
В то же время, анализируя проблемы становления местного самоуправления в России и за рубежом нельзя не остановиться на теоретических источниках самой науки муниципального права. Такими источниками являются труды русских ученых прошлого и начала не-нешнего века А.И.Васильчиков, А.Д.Градовский, В.П.Безобразов, Н. М. Коркунов, В.Н.Лешков и др. Следует только добавить, что актуальной и одной из важнейших задач науки муниципального права
Конституция Российской Федерации. 1993. ст.3, п.2.
- 4 -
является активное содействие в устранении причин, сдерживающих становление местного самоуправления.
Однако следует отметить, что создать теоретическую базу -пол-дела. Для достижения поставленной задачи необходимо вызвать интерес и сознательное отношение у жителей муниципальных образований к осуществлению местного самоуправления, в том числе и к такому направлению, как обеспечение охраны общественного порядка на территории своего района. В этом и заключается одна из важнейших задач, решение которой будет определять дальнейшее развитие местного самоуправления и демократизацию всей страны.
Кроме того, следует отметить, что местное самоуправление -это не только форма самоорганизации населения, но и форма осуществления публичной власти. Таким образом, в соответствии с Конституцией Российской Федерации 1993 года, местное самоуправление не входит в систему органов государственной власти, но это не означает, что оно противостоит ему. Местное самоуправление развивается на основе и в соответствии с законами государства, при государственной поддержке. Территория местного самоуправления - это государственная территория, а местные жители являются гражданами государства. Местные дела решаются самостоятельно, но в русле единой государственной политики. Такова позиция диссертанта и она хорошо прослеживается на ярком примере районной Управы "Сокол" Северного Административного Округа города Москвы. Автор наглядно показывает на страницах своего исследования как вышеуказанная Управа решает множество важных для жителей района проблем, и в особенности проблему обеспечения охраны общественного порядка на территории своего района.
Необходимо отметить, что для правильного принятия решений
- 5
по актуальнейшим вопросам местного самоуправления целесообразно прежде всего изучить особенности исторического развития и становления самоуправления в России и за рубежом. Проведя глубокий анализ вышеуказанных проблем автор предлагает собственное их видение. Он считает, что данная проблема может быть решена путем проведения комплекса правовых мероприятий по установлению принципов правового российского государства. Поэтому актуальной задачей остается также нахождение оптимального балланса взаимоотношений между государственными и местными органами, между самостоятельностью и ответственностью органов местного самоуправления.
Состояние научной разработанности темы. В данном диссертационном исследовании использованы труды различных выдающихся российских ученых: В.О.Ключевского, М.Покровского, П.Л.Лаврова, Н.К.Михайловского, П.В.Струве, А.И.Васильчикова, А. Д. Градовского и др.
Богатейшим источником государственного строительства дореволюционного периода являются произведения видных государственных деятелей России: С.Ю.Витте, П.А.Столыпина, М. В. Родзянко, П. Н.Милюкова и др.
Отдельным вопросам по организации местного самоуправления посвящены работы: С.С.Алексеева, А.В.Зиновьева, В.И.Ивановой, Н.А.Шевелевой, П.Е.Бабичева, Л.А.Велихова, В.Д.Сорокина, А.Иваненко, Ю.А.Дмитриева и др.
Диссертантом также использованы работы зарубежных государе-твоведов и политиков: Д.Елизар, Г.Хессе, Льюис Штейн, Гнейст, Вотье, Макс Вебер, А.Токвиль, Мейер, Дюверже и др.
В настоящее время в разработку этой актуальной темы включа-
- 6 -
ется все больше современных ученых и политиков.
Объектом исследования в данной работе являются правовые основы и принципы организации городского самоуправления в Москве на примере районной Управы "Сокол" Северного Административного Округа, а также исторический анализ городского самоуправления, практика и роль органов местного самоуправления в решении такого важного вопроса, как обеспечение общественного порядка на территории района. Что касается предмета исследования, то им является юридическая природа города Москвы - как территория местного самоуправления .
Цель и задачи исследования диссертант видит в том, чтобы отразить.теоретическое богатство и практику деятельности местного самоуправления как в России, так и за рубежом и показать на практике районной Управы "Сокол" Северного Административного Округа г.Москвы становление органов местного самоуправления и их роль в деле охраны общественного порядка. Проведенный в работе правовой анализ теоретических и практических предпосылок формирования местного самоуправления раскрывает пути развития форм непосредственной и представительной демократии и общественного самоуправления на местах.
В основу данного диссертационного исследования положены современные представления и идеи о построении процветающего, правового, демократического гражданского общества.
Теоретико-методологической и исторической базой исследования стали мировоззренческие предпосылки о развитии России на принципах демократии и децентрализации власти, утверждения местного самоуправления, гармонично взаимодействующего с государственной властью. Выводы диссертации основываются на изучении
7 —
трудов отечественных и зарубежных ученых.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него методы: исто-рико-юридический, сравнительного правоведения, системно-структурный и другие научные методы познания социально-политических явлений. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые вопросы во взаимосвязи и целостности.
Источниками диссертационного исследования стали труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные работы по исследуемым в диссертации проблемам; проанализированы: Конституция Российской Федерации 1993 года, Указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, Постановления Правительства Москвы, Устав Москвы, Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти города Москвы, ряд нормативных, правовых актов министерств и ведомств, материалы научно-практических конференций.
Научная новизна диссертации выразилась в попытке представить наиболее актуальные проблемы становления и развития российского, московского местного самоуправления, в частности, на примере Управы "Сокол" САО г.Москвы, проблему обеспечения охраны общественного порядка в районе. Кроме того, научная новизна выразилась •также в попытке смоделировать применительно к Москве все конституционные основы местного самоуправления, возможности практически использовать правовые нормы местного самоуправления. В диссертационном исследовании также внесены предложения по совершенствованию законодательства города Москвы и федерального в
вопросах местного самоуправлени.
Диссертант выносит на защиту следующие положения:
1. Изучив опыт становления и развития органов местного самоуправления в России и за рубежом автор признает необходимость учета того факта, что оно должно осуществляться в городских и сельских поселениях с учетом исторических и иных традиций, а структура его органов определяется населением самостоятельно.
2. Анализируя все извесные в нашей стране и за рубежом модели местного самоуправления автор сосредотачивает внимание на баллансе централизации и децентрализации власти, а также приводит доводы в пользу большей ее централизации.
3. В настоящее время, как считает диссертант, необходимо определить какая часть городской собственности подлежит передаче в районы и принять Городской Думой решение о праве района самостоятельно формировать свой бюджет.
4. Актуален вопрос предоставления районным Управам реальных полномочий в сфере земельных отношений.
5. Учитывая многопрофильность работы районных Управ автор считает целесообразным проанализировать их участие в деле предупреждения правонарушений в районе.
6. Исходя из анализа работы муниципальной милиции г.Москвы диссертант предлагает изучить вопрос касающийся расширения ее полномочий в целях недопущения ее отчужденности от обслуживаемого населения.
7. Тщательно проанализировав работу одной из районных Управ г.Москвы (Управу "Сокол") автор уделяет особое внимание вопросу профилактики подростковой преступности.
Q _
На основе проведенного исследования и изложенных выводов внесены предложения по совершенствованию законодательства г.Москвы и повышению эффективности его применения. Предложен ряд мер по совершенствованию взаимодействия районных Управ с органами внутренних дел в деле предупреждения правонарушений в районах, а также по координации деятельности муниципальных и федеральных подразделений милиции.
Научная и практическая значимость исследования неразрывно связана с решением задач по вопросу профилактики правонарушений в г.Москве. Ряд выводов и рекомендаций, представленных в диссертационном исследовании должны способствовать совершенствованию одного из приоритетных направлений в деятельности органов местного самоуправления - обеспечению охраны общественного порядка в г.Москве.
Материалы и выводы из данного исследования могут использоваться в ходе преподавания курса "Конституционного права" и "Муниципального права" при подготовке специалистов в ВУЗах МВД России, а также при проведении научно-практических исследований.
Апробация результатов исследования.
Диссертационное исследование обсуждалось на кафедре конституционного и международного права Московского юридического института МВД Российской Федерации. Отдельные выводы данного исследования автор использовал в нормотворческой деятельности Правительства и префектур г.Москвы.
Кроме того, ряд проблем, изложенных в диссертационном исследовании рассматривались диссертантом на научно-практических
- 10 -
конференциях в МЮИ МВД России и круглых столах.
Результаты исследования прошли апробацию в ходе лекционных и семинарских занятий со слушателями Московского юридического института МВД России по курсу "Конституционное право Российской Федерации" и "Муниципальное право".
Основные идеи, а также теоретические и практические положения, изложенные автором в данном диссертационном исследовании, нашли отражение в публикациях, подготовленных автором.
- 11 -
Глава I. Проблемы становления органов местного самоуправления в России и за рубежом.
& 1. Становление органов местного самоуправления в России.
В методологии науки муниципального права важное место занимает исторический метод исследований местного самоуправления, позволяющий рассмотреть его развитие исходя из опыта дореволюционного местного самоуправления.
Изучая исторический путь Российского государства, можно проследить этапы становления и развития органов самоуправления в России для дальнейшего использования этого исторического опыта при составлении задач, которые должны решаться в настоящее время государством и обществом.
Местное самоуправление в России существовало на всем историческом пути ее развития. Например,понятие "земство" появилось в российском политическом лексиконе уже давно. Однако в период образования централизованного Русского государство понятие "земский"- носило больше общегосударственный характер, а не местный. Но уже в 15-16 веках "земляне" обозначало совокупность местных жителей с присущими им местными интересами2.
Первоначально в Древнерусском государстве существовала десятичная, численная система управления.Со временем она заменяется дворцово-вотчиной, которая выросла из идей соединения управления великокняжеским дворцом с государственным управлением.
В этот период система местного управления была проста. Кроме местных князей,сидевших в своих уделах,на места посылались также
2 Земский вестник. 1996. N 1 с. 10, N 2 с.З.
- 12 -
представители центральной власти-наместники и волостели. Они за свою службу получали с населения "корм".Так сложилась система кормления.Кормленщики были обязаны управлять уездами и волостями собственными силами,для этого они содержали свой аппарат управления и свои военые отряды,для обеспечения внутренней и внешней функций феодального государства3. Присылаемые из центра, они не были заинтересованны в делах управляемых уездов,их назначение было обычно краткосрочным - год-два.В данный период города не имели самоуправления. В удельных княжествах управление городами осуществлялось наравне с сельской местностью.Наместники и волостели, руководя своим уездом, управляли и городами, находящимися на их территории.Только к середине 15 века появляются некоторые специальные органы городского управления.В этот период появляется должность городчика- своеобразного военного коменданта города. Уже к концу 15 века за городчиком закреплялись широкие полномочия в земельном,финансовом и других отраслях управления.Их начинают именовать городовыми приказчиками.
В середине 16 века в России происходит развитие системы приказов центральных органов государственного управления.В данный период царем Иваном 4 была проведена реформа местного управления. Система кормления была заменена системой губного и земского самоуправления.Средние и мелкие феодалы выбирали главу губного органа- старосту, которого утверждал в должности Разбойный приказ.Аппарат управления губного старосты состоял из целовальников, избиравшихся посадскими и верхушкой чернотяглого крестьян-
3 Чистяков О.И. История отечественного государства и права. М. 1992. с. 45 - 48.
- i:
ства. Каждый губной орган имел специальную канцелярию- губную избу, делопроизводство в ней вел губной дьяк4.
Первоначально губные старосты избирались бессрочно,но затем выборы стали проходить ежегодно.Губные органы расследовали дела об убийствах,разбое, краже, наблюдали за тюрьмами.
Право иметь земские органы самоуправления крестьяне черных волостей и посадские люди получили не бесплатно.Они должны были выплачивать определенную сумму в казну- за то,что государство освободило их от наместников- кормленщиков.Посадские люди,а также крестьяне черных волостей выбирали земских старост,целовальников, земских дьяков.Важными функциями земских органов были сбор податей и разбор гражданских дел.
Губные и земские органы выполняли одновременно административные и'судебные функции т.к. суд еще не был отделен от администрации.
Центральные и местные органы наряду с функциями управления в этот период выполняли и специальные полицейские функции. Их деятельность основывалась на Соборном Уложении 1649 года, книгах приказов и т.д. Например, "Наказ о градском благочинии 1649 года" указывал Ивану Андреевичу Новикову и подьячему Викуле Панову "...взяти на Земском дворе по прежнему Государеву Указу решеточных приказчиков 5 человек и велеть им быть с собою, и ездить в своем объезде по всем улицам и по переулкам, в день и в ночь беспрестанно. А для береженья во всех улицах и по переулкам в день и в ночь ходить и беречь накрепко, чтоб в улицах и переулках бою и грабежу, и корчмы, и табаку и иного никакого воровства
4 Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М. 1993. с.21.
- 14 -
не было... ".5
XVIII век объявил войну реформам XVI века. Реформа Петра 1 в области местного управления уничтожила остатки дворянского самоуправления. В 1702 году было ликвидировано губное самоуправление, а его функции переданы воеводам. Для укрепления власти Петр 1 учредил в 1708 году 8 губерний.Губернии делились на провинции, а провинции- на уезды.Во главе каждой губернии стояли губернаторы, назначаемые царем.При губернаторах были образованы ланд-ратские советы из 8-12 человек,которые избирались дворянством губернии.При голосовании в ландратском совете губернатор имел два голоса.Провинции управлялись воеводами.Во главе уездов стояли выборные из числа дворян- земские комиссары. Кроме губернской, Петром 1, была проведена городская реформа.В городах были созданы бурмистерские или земские избы,ведавшие сбором податей, налогов городского населения,а также судом над ним. Выборы бурмистров проходили ежегодно.В свою очередь сами бурмистры избирали из своей среды на месяц,президента.В 1720 году вместо бурмистерских изб были созданы магистраты.После смерти Петра 1 главный магистрат был ликвидирован.Попытки Петра 1 упорядочить российскую жизнь благодаря подчинению окраины центральной власти потерпели крушение6.
Для охраны общественного порядка, обеспечения санитарной безопасности Петром I была создана полиция. Первоначально полиция была малочисленной, поэтому в помощь ей, по охране общест-
5 Курицын В.М. История полиции России. М. 1998. с.45.
6 Чистяков О.И. История отечественного государства и права. У. 1992. с.220 - 227.
- 15 -
венного порядка, привлекалось местное население.
Реформы в области местного управления при Екатерине 2 оставили более глубокий след в истории.При ее правлении были расши-рины права местных органов управления, Екатерина Великая изменила основу образования губерний: в каждой губернии должно быть примерно 300-400 тысяч душ мужского пола,а в уездах от 20-30 тысяч. Провинции были упразднены.В каждой губернии были созданы губернские правления под председательством генерал- губернатора.В каждом уезде был создан Нижний земский суд,уездное казначейство, уездный землемер,уездный лекарь.Во главе уездного города стоял городничий или комендант.Большинство должностных лиц губернских и уездных учреждений было выборным. По реформе Екатерины 2 дворянство получило право участвовать в делах местного управления.
В 1782 году была также реформирована городская полиция. Теперь в городах были созданы Управы Благочиния. В каждом городе появились частные приставы и квартальные надзиратели. В помощь квартальным надзирателям местное население выделяло в порядке повинности квартальных поручиков. В компетенцию Управ Благочиния входило:
1. Знать занятия и источники доходов всех жителей.
2. Контролировать общественные организации, религиозные секты.
3. Цензура в отношении книг и журналов.
Законодательство XYIII века было направлено на борьбу с пьянством, проституцией как факторами, способствовавшими нарушению общественного порядка. Например, Сенатский Указ от 11 июня 1743 года запрещал продавать вино во время "крестного хождения" и ли-
- 16 -
тургии при монастырях и приходских церквах, и говорил о недозволенности кулачных боев.
Правительство Екатерины 2 в 1785 году издало грамоту "на права и выгоды городами Российской империи".Эта грамота расширила городское самоуправление.Городское население избирало депутатов в городское собрание,которое из своей среды избирало Общую городскую думу, а та в свою очередь в Шестигласную думу.Общая и Шестигласная думы занимались охраной порядка, благоустройством города.Однако реформы Екатерины постигла та же участь,что и петровские ландраты7.
В первой половине 19 века,при Александре 1, впервые в законодательном порядке уесняется понятие "земство" и определяется отношение его к государству.
Постовой Н.В.8 считает,что развитию местного самоуправления в дореволюционной России дали толчек земская и городская реформы Александра 2.
Главной целью земской и городской реформы Александра Z было осуществить децентрализацию управления и развить начало местного самоуправления в России. Известный дореволюционный юрист и социолог М.М.Ковалевский считал что эти реформы,были поворотным пунктом во внутреннем развитии России.Уже в марте 1859 году специальная комиссия пришла к выводу о необходимости выработки закона, по которому" ведения местных дел должно преподаваться выбранным учреждениям".! января 1864 года этот закон был подписан и по-
7 Фадеев В.И. Муниципальное право России. М. 1994. с.28.
8 См. Постовой Н.В. Местное самоуправление:история, теория, практика. М.1995 год.
- г
лучил название -"Положение о губернаторских и уездных земских учреждениях".По закону роль распорядительных органов выполняли губернские и уездные земские собрания,члены которых избирались по трем избирательным группам- куриям.Уездное земское собрание состояло из земских гласных,избираемых на три года.Губернские земские собрания состояли из гласных,которые избирались уездными земскими собраниями из своего состава.
Земские органы самоуправления должны были заниматься местными хозяйственными делами.К ним относились:
а) заведование имуществами,капиталами и денежными сборами земства;
б) устройство и содержание принадлежащих земству зданий;
в) заведование земскими благотворительными учреждениями;
г) меры обеспечения народного продовольства;
д) попечение о развитии местной торговли, промышленности;
е) попечении о народном образовании,здравоохранении;
ж) исполнение потребностей воинского и гражданского управления и т. д9.
Земские учреждения также имели право приобретать и отчуждать движимое и недвижимое имущество.
После отмены крепостного права развитие капиталистических отношений,а также рост городов заставили Александра 2 изменить городское управление. Царь в 1870 году утвердил "Городское положение", по которому создавались органы городского самоуправления. Распорядительным органом городского самоуправления являлась
9 Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идеи и опыт. Социологическое исследование N 1. М. 1997. |
