ВВЕДЕНИЕ: ПОСТАНОВКА ПРОБЛЕМЫ
Актуальность темы исследования. Актуальность данной работы в первую очередь, определяется необходимостью выполнять международные соглашения, подписанные Россией, но не подкрепленные теоретическими исследованиями и не реализованные в правовой политике.. В июле 1994 года Российская Федерация и Европейский Союз подписали Соглашение о сотрудничестве, одной из целей которого является "обеспечение соответствующих рамок для постепенной интеграции между Россией и более широкой зоной сотрудничества в Европе" {статья 1). Вместе с тем, "стороны признают, что важным условием для укрепления экономических связей между Россией и Сообществом является сближение законодательства." Поэтому "Россия стремится к постепенном)' достижению совместимости своего законодательства с законодательством Сообщества" {статья 55). В частности, процесс сближения законодательства распространяется такие отрасли права, как: охрана жизни и здоровья людей, животных и растений; защита окружающей среды; технические нормы и стандарты; ядерную энергетику и другие {статья 55, статья 69), 28 февраля 1996 года Российская Федерация вступила в Совет Европы на основании определенных обязательств и договоренностей, изложенных в Заключении № 193 (1996) Парламентской Ассамблеи Совета Европы. При вступлении в Совет Европы Россия приняла обязательства, возлагающиеся на все государства Совета Европы на основании ст. 3 Устава, в частности, обеспечение верховенства закона и соблюдение прав человека и основных свобод всеми лицами, находящимися под ее юрисдикцией. Целями Совета Европы являются обеспечение все более тесных связей между государствами Европейского Сообщества (ЕС) для защиты и реализации их идеалов и принципов, содействие превращению Европы в демократическое и безопасное пространство, защита и укрепление плюралистической демократии и прав человека, развитие и укрепление европейского самосознания для формирования европейской культурной
7
идентичности. Деятельность Совета Европы охватывает практически все аспекты жизни европейского общества за исключением вопросов обороны, а именно: права человека, юридическое сотрудничество, социально-экономические вопросы, молодежь, здравоохранение, спорт, образование, культура, исторические архитектурные памятники, охрана окружающей среды, средства массовой информации, деятельность местных и региональных структур. Условием для членства является необходимость для стран кандидатов в члены привести свои национальные законодательные системы в соответствие с существующим законодательством ЕС, так называемым acguis communautaire, во всех областях. Процесс интеграции законодательства ЕС в национальные законодательные системы называется процессом сближения (approximation process). Вступление России в Совет Европы продолжило процесс сближения российского законодательства с западноевропейским. В первую очередь такое сближение будет идти в области прав человека, культуры, экологической безопасности и информационных технологий. Сближение законодательства в области экологической безопасности потребует проведения соответствия между основными терминами и понятиями в этой области. Целью процесса законодательного сближения в области защиты окружающей среды является приведение в полное соответствие национального природоохранительного законодательства - и соответствующей административной системы - с законодательством ЕС. Сближение законодательства является обязательным требованием для членства в ЕС. Это означает, что те страны, которые стремятся войти в состав ЕС, должны унифицировать свои национальные законы, правила и процедуры, чтобы ввести в действие все законодательство ЕС, входящее в acguis communautaire. Тесное сотрудничество с ЕС, особенно в области окружающей среды, полностью отвечает геополитическим интересам России. Поэтому детальное изучение европейского законодательного опыта в области экологической безопасности и применение его в законотворческой работе в Российской Федерации является крайне актуальным в современных условиях и
8
требует большой методологической работы. Однако, это направление весьма мало разработано в российской научной литературе. Это и обусловило выбор темы настоящего диссертационного исследования.
Связь с планом. Работа выполнялась в соответствие с планом научно-исследовательских работ кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и Института проблем устойчивого развития, в рамках Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф" (ГНТП "Безопасность" - проект № 4.2.1.), в сотрудничестве с Международным обществом анализа риска, Европейским обществом анализа риска и Гарвардским центром по анализу риска при Гарвардском университете.
Цель диссертационного исследования заключается в изучении системы законодательства Европейского Сообщества (ЕС) в области обеспечения экологической безопасности и выработке рекомендаций по применению опыта европейского законотворчества для законодательного обеспечения экологической безопасности Российской Федерации.
Гипотеза исследования: предполагается, что длительный, сложный и противоречивый процесс построения и согласования законодательной системы Европейского сообщества в области окружающей среды может быть использован для законотворческого процесса по обеспечению экологической безопасности Российской Федерации. Таким образом, изучение европейского опыта в этой области, во-первых, сократит время на разработку российского законодательства; во-вторых, позволит избежать некоторых неизбежных ошибок, свойственных этому процессу; и, в-третьих, позволит плавно интегрировать российское законодательство в этой области в общеевропейское без дополнительных немалых усилий.
Экологическая безопасность в понимании Европейского Сообщества рассматривается как защищенность жизни и здоровья человека, природной
9
среды, соцально-экономических и промышленных объектов от неприемлемого риска природных и техногенных угроз. Объектом экологической безопасности как науки является совокупность свойств, связей и отношений природной и социальной среды, которые в результате их функционирования оказывают неблагоприятное влияние на [1, 3, 9, 12, 21, 25-26, 33, 44-47, 52, 62, 75, 87]:
здоровье человека,
состояние природной среды,
безопасность предприятий и территорий,
и вызывают чрезвычайные ситуации природного и техногенного характера
Для достижения поставленной цели в диссертации были определены следующие задачи:
1) Исследовать систему обеспечения экологической безопасности Европейского Сообщества в динамике за последние 20 лет.
2) Проделать анализ основных типов законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.
3) Выявить важнейшие положения политики ЕС в области экологической безопасности, необходимые для их учета в российском законодательстве.
4) Определить возможности использования законодательного опыта Европейского Сообщества в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.
5) Обобщить практику экологической политики ЕС для использования ее при формировании российской политики в области экологической безопасности.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере обеспечения экологической безопасности.
Предметом исследования являются правовые и организационные механизмы обеспечения экологической безопасности.
Границы исследования. Система правового обеспечения экологической безопасности ЕС рассматривается с точки зрения системного анализа в ее
10
развитии и возможности применения в законотворческом процессе в Российской Федерации. Временные рамки исследования 70-90 годы.
Теоретико-методологической основой диссертационного исследования послужили труды российских и зарубежных ученых в области теории государства и права, социологии, экономики и экологической политики, перечень которых приведен в конце диссертации.
Исходной теоретической базой диссертации послужили труды С.А.Боголюбова [6-8], М.М.Бринчук [9], В.И. Данилова-Данил ьяна [3], Б.В.Ерофеева [21], Н.Г.Жаворонковой [25-26], Э.Н.Жевлакова [27], О.С.Колбасова [32-33], Е.С.Кудрявцевой [37], Г.И.Осипова [22-23, 37], В.В.Петрова [45-47], Б.Н.Порфирьева [49], А.А.Прохожева [53], Г.П.Серова [62], С.Г.Харченко [72-73, 117-118], F.Aggeri [81-82], S.Arora [85], E.M.Basse [87], J.W.Biekart [89-90], Т. N.Cason [85], H.E.Daly [97], M.Frey [91], A.Hatchuel [81-82], F.Iraldo [91], Gabriel Kielland B.Long [84], A.Markandya [125], D.Wallace [134].
Методы исследования. В решении поставленных исследовательских задач диссертант руководствовался положениями общенаучного диалектического метода познания и методологию системного анализа, использовал частные научные методы правоведения, экологической безопасности, охраны окружающей среды, социологии, статистики, в частности, такие как структурно-функциональный, логический, исторический, сравнительный, имитационное моделирование и другие.
Эмпирическая база исследования. Содержащиеся в диссертации теоретические и практические выводы основываются на анализе материалов Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, Совета Безопасности Российской Федерации, Госкомэкологии Российской Федерации, ГНТП "Экологическая безопасность Российской Федерации", ГНТП "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф". В диссертации использовались также материалы научных исследований и
11
разработок, проведенных в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, Институте проблем устойчивого развития и Дипломатической Академии МИД РФ.
В диссертационном исследовании использовалось законодательство Российской Федерации, законодательство зарубежных стран, стандарты и нормы Европейского Союза, Организации Объединенных Наций в области природоохранного законодательства, международные договоры и соглашения.
Выводы и предложения, содержащиеся в диссертации, по своему духу и направленности соответствуют Государственной стратегии Российской Федерации по охране окружающей среды и обеспечению устойчивого развития [68], Концепции Российской Федерации к устойчивому развитию [50, 69], Концепции национальной безопасности Российской Федерации [70].
Научная новизна исследования состоит в следующих теоретических и практически значимых положениях:
1. Впервые в российской научной литературе проведен анализ основных законодательных актов ЕС в области экологической безопасности: рекомендаций, резолюций, правил (постановлений), директив, рамочных директив.
2. Дана классификация основных типов юридических регулирующих актов Европейского Сообщества и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства Европейского Сообщества. Законодательство ЕС представлено в виде структуры, имеющей три иерархических уровня законов: на самом высоком уровне находятся основополагающие законодательные акты, составляющие законодательную основу ЕС, такие как Римский договор о Европейском Сообществе, Единый Европейский Акт и Маастрихтский договор о Европейском Союзе. На среднем уровне находятся рамочные директивы, а на нижнем уровне - вторичное законодательство. Рассмотрена стандартная структура законодательных актов и ее основные элементы: название; компетенция; декларативная часть; материально-
12
правовые положения; дата вступления в силу; проблемы законодательства на нескольких языках.
3. Исследована вся система контроля промышленной безопасности, в том числе, введение системы международных стандартов. Подробно рассмотрены директивы и постановления по контролю промышленного загрязнения и контролю риска, которые охватывают три области: контроль промышленных выбросов, контроль опасных аварий, экологический аудит и экологическую маркировку.
4. Сделан полный анализ законодательных актов и политики Европейского Сообщества в области аварий и чрезвычайных .ситуаций. Подробно разобраны две важнейшие директивы в этой области: Директива Севезо-1 (82/501/ЕЭС) и пришедшая ей на смену Директива Севезо-2 (96/82/ЕЭС). Эти директивы определили основные стандарты безопасности в области промышленных аварий и стали образцом для аналогичного законодательства по всему миру.
5. Подготовлены рекомендации по использованию законодательного опыта ЕС в области экологической безопасности в законотворческом процессе в Российской Федерации.
6. Определены основные направления международного правового сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.
На защиту выносятся следующие научные положения:
1. Развитие методологических основ экологической безопасности: предлагается конкретизированный понятийно-категориальный аппарат теории правового обеспечения экологической безопасности, соответствующий современным научным представлениям и адекватный законодательной практике ЕС, классификация основных типов юридических регулирующих актов ЕС и типизация основных форм юридически обязывающего законодательства ЕС, структуризация законодательных актов ЕС в области экологической безопасности.
13
2. Результаты анализа законодательства законодательство ЕС в области обеспечения экологической безопасности и построена система его взаимосвязей.
3. Рекомендации по совершенствованию российского законодательства в области экологической безопасности.
4. Рекомендации по основным направлениям международного сотрудничества Российской Федерации и Европейского Сообщества в области экологической безопасности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что оно ориентировано на решение актуальных проблем развития российского законодательства в области обеспечения экологической безопасности. Автором внесены предложения по внесению изменений и дополнений в Закон Российской Федерации "Об охране окружающей среды". Основные результаты исследования вошли в отчет по проекту проект № 4.2.1. Государственной научно-технической программы "Безопасность населения и народнохозяйственных объектов с учетом риска возникновения природных и техногенных катастроф".
Отдельные положения диссертации будут в определенной мере способствовать развитию теории экологической безопасности. Материалы диссертации могут найти применение в преподавании экологической безопасности, охраны окружающей среды, экологического права.
Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при подготовке учебных пособий по указанным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих в сфере обеспечения экологической безопасности.
Апробация результатов исследования.
Диссертация прошла обсуждение на заседании кафедры национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
14
По теме диссертации было опубликовано 7 печатных работ. Основные результаты этих работ докладывались на парламентских слушаниях в Государственной Думе РФ и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, на заседании комиссии Совета Безопасности РФ по экологической безопасности, а также на следующих национальных и международных конференциях:
1. «Круглый стол» на тему "Наука, технологии и проблемы международной безопасности", Дипломатическая Академия МИД РФ, 2 марта 1998 г.
2. Международный День окружающей среды, секция "Проблемы окружающей среды в городах России и пути их решения"
3. Международная конференции «Цивилизованный бизнес как фактор устойчивого развития России», 18-19 ноября 1998 г., Москва.
4. The 1998 Annual Conference SRA Europe "Risk Analysis: Opening the Process" (11-14 октября 1988, Париж, Франция)
5. 1998 Annual Meeting of the Society for Risk Analysis "Assessing and Managing Risks in a Democratic Society" (6-9 декабря 1998, Phoenix, AZ, США).
6. Международная научно-практическая конференция "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика" (21-23 декабря 1998, Москва)
7. Международный научный симпозиум, посвященный 110-летию со дня рождения П.А.Сорокина 1999 год. (3 февраля 1999 г., Москва).
Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из трех глав, заключения, рекомендаций, четырех приложений и списка литературы из 135 наименований и содержит 248 страниц основного текста, 9 рисунков и 5 таблиц.
Публикации. Основные положения диссертации опубликованы в следующих печатных работах:
1. Дымов Д.Е. Пути обеспечения промышленной безопасности в Европейском Союзе. В сб.: "Наука, технологии и проблемы международной безопасности". Институт актуальных международных проблем Дипломатической Академии МИД России. М. 1999, с. 49-55.
15
2. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Обеспечение жизненно важных интересов при проведении политики в области охраны окружающей среды. В сб. докл. Международной научно-практической конференции "Анализ систем на рубеже тысячелетий: теория и практика - 1998". М. 1999. (в печати)
3. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейские приоритеты политики в области охраны окружающей среды. Журнал «Экология и промышленность России», 1999, февраль, с.44-47.
4. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Практическая реализация европейской политики в области окружающей среды. Журнал "Правовые вопросы охраны окружающей среды". 1999. №2. с.16-22.
5. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Природоохранное законодательство Европейского Сообщества: основные формы, структура, интерпретация. Журнал «Экология и промышленность России», март, 1999, с. 38-42
6. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Проблемы европейской политики в области охраны окружающей среды. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях." 1999. Вып. 2. С.42-55.
7. Дымов Д.Е., Харченко С.Г. Европейское законодательство в области обеспечения промышленной безопасности. Журнал "Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях". 1999. Вып. . (в печати)
16
ГЛАВА 1. СТРУКТУРНАЯ ОРГАНИЗАЦИЯ ЕВРОПЕЙСКОГО СООБЩЕСТВА
§ 1.1. Истоки и природа Европейского Сообщества
У истоков учреждения Союза европейских государств, формирующего
европейские сообщества, находятся европейские общественные движения. Именно это отличает данное объединение от межгосударственных образований в других частях мира, которые своим появлением на свет обязаны инициативе правительств или других официальных организаций. Все это частично имеет место и в Западной Европе, но путь к открытому союзу через создание сначала Совета Европы, а затем Европейского сообщества был начат европейскими движениями.
Истоки проектов создания Союза европейских государств восходят к средневековью, к «Монархии» Данте, призывавшей наднациональную власть уважать разнообразие народов и обычаев, или к Христианской республике Пьера дю Буа. С тех пор проекты сменяли друг друга, предлагая создавать конфедерации с общими учреждениями, парламентами и даже армиями. Но эти призывы не нашли понимания у великих мира сего, к которым они были обращены, и, соответственно, не были реализованы. Однако их значение неоспоримо: они способствовали внедрению в сознание людей мысли о единой Европе1. Как политическая концепция, отражающая одновременно проблемы своего времени, природу политической власти и тягу к гармонии и миру, эта мысль продолжала развиваться, закаляясь в борьбе за права человека и демократизацию. Она обогатилась «Вечным миром» Канта, утверждавшего необходимость республиканских режимов государств-участниц, затем воплотилась в идею европейской федерации или Соединенных Штатов Европы у мыслителей и некоторых общественных деятелей: Гюго, Прудона, Ламартина,
' Genealogie des grands desseins europeens de 1306 a 1961 par Denis de Rougemont avec la collaboration de Dusan Sidjanski, Geneve, Bulletin du Centre europeen de la Culture, 1960-1961.
17
Мадзини. В основе этих проектов - права человека и всех участников, объединившихся добровольно. С тех пор сложилось противостояние объединению Европы силой, как это пытались сделать Наполеон или Гитлер, и признание лишь добровольного союза. Таким образом, формировалась федералистская идеология и вырабатывался свой лексикон, вдохновлявший таких мыслителей как Дени де Ружмон, и федералистские движения наших дней. Итогом этого федералистского движения стал созыв конгресса Европейского союза федералистов в Монтре в 1947 году и через год (в 1948 году) -европейского конгресса в Гааге, куда съехались около тысячи делегатов, представляющие самые различные политические и географические горизонты. На нем присутствовали двенадцать бывших председателей советов министров, два десятка действующих министров и сотня парламентариев самых разных политических направлений: христианские демократы (и среди них Аденауэр), либералы, социалисты, консерваторы; многие известные писатели; представители университетов, профсоюзов, различных конфессий. Это был съезд всей европейской элиты [43, 60, 63, 67].
Несмотря на разногласия и столкновения идей и тенденций, Гаагский конгресс дал новый импульс к реализации европейской идеи. Благодаря активным действиям инициаторов конгресса последний ознаменовал собой решительный поворот. Во-первых, итогом его дебатов стал Европейский манифест, который определил глобальную программу действий по объединению Европы. Во-вторых, он породил Европейское движение, на основе его заключений были созданы Европейский центр культуры, Европейский колледж, Совет Европы и Суд по правам человека, и наконец, конгресс способствовал созданию европейских сообществ.
Теоретической основой объединения европейских государств можно считать с одной стороны идеи общих европейских интересов, высказанных еще Сен-Симоном, а с другой стороны - идеи опоры на единство европейской культуры, впервые сформулированные Дени де Ружмоном на Гаагском конгрессе. |
