Введение.
Актуальность темы исследования. Местное самоуправление является одним из важнейших институтов демократических государств.
Конституция Российской Федерации относит местное самоуправление к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, реализуя тем самым один из основополагающих принципов федерализма: двухуровневое законодательное регулирование муниципальных отношений.
В настоящее время на уровне Российской Федерации предпринимается попытка создания правовой базы, которая устанавливала бы компетенцию субъектов Российской Федерации по законодательному регулированию местного самоуправления. К сожалению, до сих пор данный процесс неоправданно затянулся, не проведена систематизация федеральных нормативных актов, тем или иным образом регулирующих муниципальные отношения, не выявлены внутренние противоречия в действующем законодательстве, не определены приоритеты в урегулировании спорных вопросов и проблем, не нашедших должной регламентации и т.д.
Как следствие говорить о том, что к середине 1999 года сложилась стройная система правового регулирования муниципальных отношений, по-прежнему не приходится, так как из 15-20 предусмотренных федеральных законов принято только четыре. Рано вести речь о рациональном соотношении федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления.
Кроме этого, негативно сказывается на динамике процесса становления местного самоуправления отсутствие федеральных законов, определяющих общие принципы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, что приводит к дисгармонии развития правоотношений и формирования целостной правовой системы.
4
Перечисленные и многие другие факторы существенно влияют на динамику развития законодательной базы местного самоуправления, которую трудно назвать поступательной и направленной в сторону реализации подлинного народовластия, органичного соединения общественных форм и властных полномочий, самоорганизации и самореализации жителей муниципальных образований в решении вопросов местного значения.
Эти и другие обстоятельства во многом определили выбор темы диссертации и круг исследуемых аспектов.
Степень научной разработанности темы диссертации. Проводимая в Российской Федерации конституционная реформа во многом изменила существовавшие ранее приоритеты государственного строительства и федеративного обустройства России. Это затронуло и основные направления формирования государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, которые так или иначе испытывают трудности переходного периода, объективно сопровождающегося поиском оптимальных путей, учитывающих поступательное развитие нового и историческое наследие прошлого.
В этой связи вполне объяснимо, что проблемы формирования и развития организационно-правовых институтов местного самоуправления, их взаимоотношений с органами государственной власти не нашли достаточно полного отражения в работах, тем или иным образом характеризующих изменившиеся условия государственного строительства в Российской Федерации и ее субъектах.
Различные аспекты исследуемых в диссертации проблем в том или ином виде рассматривались в трудах современных авторов Г.В.Атаманчука, Г.В.Барабашева, В.И.Васильева, Б.П.Елисеева, Н.А.Емельянова, Н.А.Игнатюк, А.А.Замотаева, М.А.Краснова, О.Е.Кутафина, А.Е.Постникова, В.А.Про-кошина, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, К.Ф.Шеремета и других авторов.1
Например, см.: Атаманчук Г.В. Сущность и истоки местного
5
Они положили начало научному и практическому пониманию характера и специфики формирования современной системы местного самоуправления в Российской Федерации.
Вместе с тем, проблемы законодательного регулирования местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в частности Дальневосточного региона еще не получили должного научного обоснования. Поэтому исследование, направленное на обобщение и систематизацию состояния и тенденций развития законодательства по местному самоуправлению в одном из крупнейших регионов Российской Федерации будет иметь значительный научный и практический интерес.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения правоприменительной практики по актам в области местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования является состав правовых институтов местного самоуправления в законодательстве субъектов Российской Федерации.
Цель диссертационного исследования заключается в том, чтобы с позиций теории государства и права, конституционного и муниципального права провести анализ институциональных форм законодательного
самоуправления //Муниципальный мир. 1999. № 1; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996; Васильев В. Местное самоуправление сегодня и завтра //Журнал российского права. 1997. № 8; Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: конституционные нормы и реальность. Тула, 1997; Игнатюк Н.А. Структура органов местного самоуправления //Журнал российского права. 1998. № 5; Замотаев А. А. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1998; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997; Прокошин В.А. Муниципальное право. М., 1998; Шеремет К.Ф. Становление правовой базы местного самоуправления в Российской Федерации //Местное самоуправление: современный российский опыт
законодательного регулирования. М., 1998 и др.
6
регулирования местного самоуправления в дальневосточных субъектах Российской Федерации.
Основные задачи диссертационного исследования:
- классифицировать принципы законодательного закрепления предметов ведения и полномочий местного самоуправления в федеральном законодательстве;
исследовать законодательную базу для формирования институтов местного самоуправления в субъектах Российской Федерации;
- определить особенности формирования институтов местного самоуправления на различных взаимодействующих уровнях управления территорией;
- установить причины противоречий правового регулирования муниципальных отношений в субъектах Российской Федерации;
-исследовать правовые формы взаимоотношений органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации.
Теоретическую и методологическую основу диссертации составляют работы современных отечественных ученых по общим вопросам права и государства, местного самоуправления, материалы научных и практических конференций по различным аспектам проблемы законодательного регулирования местного самоуправления.
Для достижения поставленных задач в качестве методов исследования использовались современные способы познания правовых, экономических и социальных отношений в процессе становления местного самоуправления, в частности системного, нормативно-логического, системно-
институционального анализа, а также сравнительно-правовой, структурно-функциональный метод и метод аналитического толкования взаимодействия правовых норм. В силу правовой специфики темы диссертационного
7
исследования потребовалось обращение к теории государства и права, конституционному, гражданскому, муниципальному и другим отраслям права.
Источниковедческую базу диссертации составили: Европейская хартия о местном самоуправлении, Конституция Российской Федерации, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", другие федеральные законы, уставы, законодательство субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований. Эмпирическая база исследования основана на анализе деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, ее субъектов. Кроме этого, существенным образом пополнили информационную базу практическая деятельность автора в органах местного самоуправления.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в рассмотрении проблем связи законодательного регулирования и правового функционирования институтов местного самоуправления в условиях становления Российской государственности на принципах демократии и конституционного федерализма.
На материалах Дальневосточного региона Российской Федерации исследуется процесс становления органов государственной власти и местного самоуправления в субъектах Российской Федерации, формируемых на конституционных принципах самостоятельности и автономности органов местного самоуправления.
В диссертации рассматриваются и практические аспекты полномочий законодательного регулирования субъектов Российской Федерации, вопросы организации системы органов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти, проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти и местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие выводы и положения, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:
8
- предложена конституционно-правовая концепция участия субъектов Российской Федерации в законодательном процессе при формировании федерального законодательства по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, включающая, в частности, нормативное установление специального статуса предложений и замечаний, касающихся проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, тех субъектов Российской Федерации, в которых правовое регулирование по рассматриваемым вопросам уже осуществлено;
- сформулирован вывод о необходимости более четкого разграничения предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления как между органами государственной власти и органами местного самоуправления, так, особенно, в отношении муниципальных образований, имеющих на своей территории другие муниципальные образования;
- обоснована концепция собственного правового регулирования субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления и приведен основополагающий перечень вопросов, подлежащих регулированию в этой области субъектами Российской Федерации;
- систематизированы отношения местного самоуправления, требующие нормативного регулирования как на уровне Российской Федерации, так и ее субъектов, в том числе недостаточная нормативная определенность состава признаков муниципального образования, принципов определения территорий муниципальных образований, в частности принципа приоритета преемственности прав населения муниципальных образований и формируемых им органов местного самоуправления,
- исследованы и систематизированы пробелы в действующем законодательстве дальневосточных субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления, в частности, пробельность избирательного законодательства, законодательства о местных референдумах, о собраниях (сходах) граждан муниципальных образований;
9
разработаны принципы взаимодействия местных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления муниципальных образований, одним из которых является принцип строгого разграничения предметов ведения и полномочий этих органов;
- показана возможность использования административно-правовых форм для создания целостной системы обеспечения гарантий местному самоуправлению со стороны органов государственной власти и взаимной ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления за исполнение возложенных на них полномочий перед гражданами и государством, выделены не нашедшие должного регулирования моменты процедуры реализации на практике норм об ответственности органов и должностных лиц местного самоуправления;
- обоснована проблематичность реализации в настоящее время конституционного права муниципальных образований на судебную защиту и предложена авторская точка зрения преодоления сложившейся ситуации.
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты диссертационного исследования позволяют обосновать новое, демократическое содержание и принципы формирования и деятельности организационно-правовых институтов местного самоуправления и их взаимоотношений с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, строящихся в контексте развития федеративных отношений, а также общих тенденций и проблем государственного строительства современной России и могут быть использованы в научно-исследовательской работе при анализе актуальных проблем муниципального права России, в преподавании муниципального права и создании научно-методических и учебных пособий и рекомендаций для подготовки и переподготовки государственных и муниципальных служащих, а также в практической деятельности представительных органов субъектов Российской Федерации.
10
Апробация результатов исследования. Теоретические положения, выводы и рекомендации диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях кафедры государственного управления и правового обеспечения государственной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации и отражены в ряде авторских публикаций.
Отдельные положения диссертации изложены в выступлениях автора на региональных и зональных конференциях и совещаниях по проблемам взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в г.Красноярске (октябрь 1994 г.) и в г.Хабаровске (июнь 1998 г.), в лекциях и на семинарских занятиях, проводимых на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, на заседаниях правовых секций и семинарах Союза Российских городов в г.Москве (ноябрь 1997 г, май и октябрь 1998 г.), в г.Саратове (июнь 1999 г.) и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов г.Омске (апрель 1996 г., октябрь 1997) и в г.Новосибирске (декабрь 1998 г.).
Опыт работы автора в качестве председателя правового комитета администрации Петропавловск-Камчатского городского муниципального образования позволил отдельные положения настоящего исследования реализовать в процессе проведения правовой экспертизы проектов законов Камчатской области по местному самоуправлению и подготовки предложений и замечаний к проектам федеральных законов в области местного самоуправления, осуществляемой по линии Союза Российских городов и Ассоциации Сибирских и Дальневосточных городов.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами и логикой научного исследования и включает введение, три главы, заключение, библиографический список использованной литературы и нормативных актов.
12
Глава I. Разграничение предметов ведения и полномочий в сфере местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации, принятая в 1993 году, содержит ряд положений, которые принципиально отличают государственное устройство Российской Федерации от существовавшего ранее в части регулирования местного самоуправления. В системе организации власти местное самоуправление максимально приближено к населению. Именно этот уровень власти является фундаментом российской системы народовластия. Конституция России закрепляет значимость местных интересов и гарантирует самостоятельность местного самоуправления.1 К указанному, прежде всего, относятся конституционные нормы, устанавливающие г^антированность местного самоуправления со стороны государства, самостоятельность местного самоуправления в пределах своих полномочий, организационная обособленность органов местного самоуправления от системы органов государственной власти, возможность наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями при условии передачи им необходимых для этого материальных и финансовых средств.
Кроме этого, заложенные в Конституции Российской Федерации нормы предопределили, что законодательное регулирование местного самоуправления будет осуществляться на двух уровнях: Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Однако до настоящего времени не сложилось единого подхода к правовой природе и сущности местного самоуправления,2 не проведена систематизация федеральных нормативных актов, а прежде всего законов, касающихся местного самоуправления, хотя этот анализ помог бы выявить
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М, 1999.С.65.
2 См.: Чиркин B.C. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации //Государство и право. 1997. № 5. С.33; Местное самоуправление. Основы системного подхода /Под ред. А.Е. Когута, В.А.Гневко. Спб., 1997.
13
внутренние противоречия в действующем законодательстве; вопросы и проблемы, еще не нашедшие должного регулирования; противоречия между федеральным законодательством и Конституцией Российской Федерации; противоречия между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации.
Активное формирование законодательства по местному самоуправлению фактически началось после принятия в 1995 году Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации'^, который, по мнению многих ученых, учитывает демократические тенденции формирования 2гражданского общества и правового государства, отвечает международным стандартам, в том числе Европейской Хартии о местном самоуправлении. Однако говорить о том, что к середине 1999 года сложилась стройная система законодательства о местном самоуправлении по-прежнему нельзя. Нельзя назвать оптимальным и соотношение федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" достаточно четко и развернуто разграничил полномочия органов государственной власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации в области местного самоуправления,5 перечислив их соответственно в статьях 4 и 5.
Более подробный анализ текста Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", позволяет выделить общую тенденцию его применения, заключающуюся в том, что на муниципальном уровне правовое регулирование является в большинстве случае производным, а реальная возможность осуществления населением конституционного права на
3 Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №35. Ст.3506.
4 См.: Как ни трудно разделить власть, а надо уже это сделать (парламентские слушания) // Российская Федерация. 1995.№11.
5 См.: Габричидзе Б.Н., Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. М, 1996. С.462.
14
местное самоуправление во многом зависит от своевременного и качественного правового регулирования субъектами Российской Федерации тех вопросов, которые им переданы Российской Федерацией, а именно:
1. Вопросы по определению предметов ведения муниципальных образований: определение вопросов местного значения дополнительно к установленному федеральным законодателем перечню вопросов местного значения, а также разделение предметов ведения, муниципальной собственности, источников доходов местных бюджетов между муниципальными образованиями, находящимися в общих границах (за исключением внутригородских), наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации;
2. Вопросы по территориальным основам местного самоуправления: установление и изменение границ муниципальных образований, наименований мунщщпальных образований; установление и изменение порядка образования, объединения, преобразования или упразднения муниципальных образований;
3. Вопросы по определению порядка непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения: проведение местных референдумов и выборов, а также сходов граждан;
4. Вопросы по установлению статуса депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления, а также вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления: порядок формирования представительных органов местного самоуправления, порядок избрания глав муниципальных образований, определение их наименования, компетенция, сроки полномочий, подотчетность, гарантии деятельности, наименования и виды правовых актов органов местного самоуправления, порядок их принятия и вступления в силу, другие вопросы организации и деятельности органов местного самоуправления; вопросы муниципальной службы;
5. Вопросы по финансово-экономической основе местного
15
самоуправления: регулирование порядка передачи и передача объектов собственности субъектов Российской Федерации в муниципальную собственность; регулирование отношений между бюджетами субъектов Российской Федерации и местными бюджетами; обеспечение сбалансированности минимальных местных бюджетов на основе нормативов минимальной бюджетной обеспеченности; наделение органов местного самоуправления законом отдельными полномочиями субъектов Российской Федерации с передачей материальных и финансовых средств, необходимых для осуществления делегированных полномочий, контроль за их реализацией; компенсация местному самоуправлению дополнительных расходов, возникших в результате решений, принятых органами государственной власти субъектов Российской Федерации и другие;
6. Вопросы по установлению гарантий местного самоуправления и ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления: установление ответственности за неисполнение либо ненадлежащее исполнение решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, а также решений органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления; определение порядка реализации права законодательной инициативы представительного органа местного самоуправления в представительном органе соответствующего субъекта Российской Федерации; установление ответственности органов местного самоуправления перед населением, государством, физическими и юридическими лицами и другие.
В законодательстве Российской Федерации до сих пор существуют пробелы, остаются не урегулированными вопросы, без разрешения которых создание нормальной системы законодательства, в том числе и по местному самоуправлению, весьма затруднено.
Негативным является и не завершение конституционной реформы в Российской Федерации и ее субъектах, отсутствие основополагающих федеральных законов об общих принципах организации органов государственной власти субъектов Российской Федерации, об определении пределов федерального законотворчества в
16
сфере местного самоуправления, Эти вопросы волнуют ученых, которые предлагают разработанные ими рекомендации и методики по их разрешению.6
Одним из таких вопросов является вопрос об определении полномочий и предметов ведения субъектов Российской Федерации.
Согласно статье 76 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, субъекты осуществляют собственное правовое регулирование, поскольку в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации в этой части субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Из этого следует, что полномочия субъектов Российской Федерации и предметы их ведения определяются по остаточному принципу. Однако до настоящего времени нормативно не определено, что же такое "вся полнота государственной власти по вопросам ведения субъекта Российской Федерации".
Согласно статье 72 Конституции Российской Федерации в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов находится установление общих принципов организации местного самоуправления, то есть, как следует из статьи 76 Конституции Российской Федерации, установление этих принципов отнесено Конституцией к той сфере общественных отношений, которые по Консппитуции Российской Федерации отнесены к ведению Российской Федерации, но к нормативному регулированию которых допускаются субъекты Российской Федерации.
Однако Конституция Российской Федерации не определяет, до какой степени распространяется глубина регулирования по предметам совместного ведения с федерального уровня и какими должны быть федеральные законы в сфере
6 Например, см.: Алексеев С.С. Механизм правового регулирования в социалистическом государстве. М., 1996; Теоретические проблемы исследования государственной власти. Саратов, 1982; Бялкина Т.М. Законодательство области о местном самоуправлении. Воронеж, 1996; Митюков М.А. Проблемы федерализма и организации региональной государственной власти в решениях Конституционного Суда Российской Федерации //Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. 1997. № 2; Скляров И. Вопросы совершенствования законодательства по местному самоуправлению в Российской Федерации //Регионодогия. 1998. № 1; Чиркин В. А. Элементы сравнительного государствоведения. М., 1994 и др.
17
совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. Для разрешения этого вопроса необходим был специальный федеральный закон, который бы отрегулировал институт совместного ведения, определил круг предметов правового регулирования ^ Российской Федерации, установил, что правовое регулирование по вопросам
совместного ведения осуществляется в особом правовом режиме, а выработка правовых норм строится на основе достижения баланса интересов Российской Федерации и ее субъектов, с обязательным использованием согласительных процедур, отрегулировал другие материальные и процессуальные вопросы рассмотрения и принятия нормативных актов Российской Федерации по предметам совместного ведения. Не разрешил, на мой взгляд, эти вопросы и принятый 4 июня 1999 года Федеральный закон "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации".7 В нем, к сожалению, не предусмотрен особый порядок подготовки федеральных законов по предметам совместного ведения, который позволял бы не просто учитывать мнение субъектов Российской Федерации, а учитывать его в обязательном порядке. Статьей 13 вышеуказанного Федерального закона установлен порядок согласования проектов федеральных законов по предметам совместного ведения, согласно которому проекты таких федеральных законов после их внесения в Государственную Думу или после их принятия Государственной Думой в первом чтении направляются в государственные органы власти субъектов Российской Федерации для возможного внесения ими предложений и замечаний. Эти замечания и предложения рассматриваются соответствующим комитетом Государственной Думы и принимаются либо отклоняются в установленном Регламентом Государственной Думы порядке. И только
7 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №26. Ст.3176.
8 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 10 сентября 1993 г. по делу о проверке конституционности Указа Президента Российской Федерации от 15 августа 1992 г. "Об организации управления электроэнергетическим комплексом Российской Федерации в условиях приватизации"//Вестник Конституционного Суда. 1994.№ 4-5. с.64-71; Правотворчество как форма реализации полномочий субъектов Российской Федерации //Российский юридический журнал. 1993. № 1; Осочаков А., Умнова И. От договора до Конституции //Российская Федерация. 1995. № 12.
18
в случае, если более трети субъектов Российской Федерации высказались против проекта федерального закона в целом, по решению Государственной Думы создается согласительная комиссия с участием депутатов Государственой Думы и представителей органов государственной власти заинтересованных субъектов. Представляется, что весьма затруднительно будет определить те субъекты Российской Федерации, которые анализируемый Федеральный закон определил как заинтересованные, если конечно не подходить формально и не отнести к этой категории все субъекты Российской Федерации, которые отклонили проект федерального закона в целом. Однако в этом случае возникнет ситуация, когда замечания и предложения других субъектов Российской Федерации на согласительной комиссии рассматриваться не будут, а представители этих субъектов Российской Федерации не смогут участвовать в работе этой комиссии. Однако законодательная деятельность субъектов Российской Федерации в силу того, что пробелы в федеральном законодательстве на уровне субъектов Российской Федерации по многим объективным причинам сказываются намного острее, чем на уровне Российской Федерации, осуществляется с опережением. На возможность опережающего правового регулирования субъектов Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов впервые было указано Конституционньм Судом Российской Федерации. 9 Законодательное закрепление это положение получило в рассматриваемом Федеральном законе "О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации" (п.2 статьи 12). Но в ряде случаев, из-за отсутствия указанного ранее особого режима правового регулирования по вопросам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, сложившиеся на основании нормативного акта субъекта Российской Федерации в течение определенного времени правоотношения с принятием федерального закона
9 См.: Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 1 февраля 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава - Основного Закона Читинской области //Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №7. Ст. 700. |
