ВВЕДЕНИЕ
Актуальность исследования. Государственно-правовое развитие России на протяжении XX столетия претерпело существенные изменения. Произошел переход от феодального самодержавия, имперского государственного строя через полновластие советско-партийных органов (1917-1991 гг.) к построению российского государства на основе общепризнанных принципов демократических форм правления, государственно-территориального устройства и политического режима. На этом фоне происходит переосмысление роли главы государства, в частности президента, в системе высших органов государственной власти. С момента учреждения должности Президента СССР (1990 г.) и России (1991 г.), а также должности президента во многих республиках в составе Российской Федерации, вопрос о статусе и значении президента является одним из основных в теории и практике российского конституционализма.
Демократические преобразования, наметившиеся в конце 80-начале 90-х гг., привели к отказу от монополии на государственную власть одной политической партии - КПСС и Советов как единых «полновластных» государственных органов снизу доверху. В основу организации системы органов государственной власти были положены принципы верховенства Конституции и закона, парламентаризма, разделения властей и политического плюрализма. Развитие этих принципов привело к необходимости введения института президента. При всем несовершенстве данного института в СССР (1990-1991 гг.) и России до принятия Конституции РФ 1993 г. он показал эффективность арбитража и персональной ответственности высшего должностного лица в условиях разделения и сбалансирования законодательной (представительной), исполнительной и судебной властей.
Конституция Российской Федерации 1993 г. ознаменовала новый этап в развитии института президента в России. Несмотря на то, что в обществе продолжаются дискуссии вокруг вопросов о порядке замещения должности Президента РФ, объеме его полномочий, характере взаимоотношения с иными высшими органами государственной власти, сегодня не подвергается сомнению важность роли Президента РФ в деле обеспечения координации деятельности
различных ветвей власти и территориальной целостности российского государства.
Специфика рассматриваемого института состоит еще и в том, что его конституционно-правовое оформление в Российской Федерации происходит на двух уровнях: 1) общефедеральном уровне (со времени введения поста Президента РСФСР в 1991 г.); 2) уровне субъектов Российской Федерации (в республиках). В российской науке конституционного (государственного) права отсутствует специальное исследование института президента в субъектах РФ, что вызывает необходимость обобщения, сравнительного анализа и юридической оценки функционирования этого института в республиках. Данное положение приобретает особое значение в связи с принятием Федерального закона от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», направленного на дальнейшее закрепление правовых основ деятельности органов государственной власти в субъектах Федерации.
Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексный анализ условий становления института президента в России, проблем и путей оптимизации правового положения Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации. Соответственно поставленной цели выдвигаются задачи исследования:
• теоретическое обоснование роли президента в системе высших органов государственной власти, раскрытие соотношения между категориями «институт президента» и «институт президентства»;
• анализ отношения к институту президента в государственно-правовой теории царской России и советского государства;
• выявление причинной обусловленности конституционно-правового закрепления должности Президента в СССР в 1990-1991 гг., а также в Российской Федерации и республиках в ее составе;
• выделение общих закономерностей и особенностей развития института президента в Союзе ССР, Российской Федерации и республиках - субъектах РФ;
• соотношение правового статуса Президента РФ и президентов республик в составе Российской Федерации с правовым статусом президентов зарубежных государств-республик;
• определение основных проблем функционирования института президента в России и путей их преодоления.
В работе подробно анализируются действующее законодательство и правоприменительная практика, статистические, социологические и аналитические материалы, различные научные позиции и предложения по совершенствованию института президента в Российской Федерации.
В развитие цели и задач исследования на защиту выносятся следующие основные положения:
1.В системе центральных органов государственной власти республик важное место занимает президент, выступающий всегда в качестве формального главы государства и нередко формального главы исполнительной власти. Правовые нормы, регулирующие порядок замещения должности президента и прекращение его полномочий, осуществление полномочий и взаимоотношения президента с иными органами государственной власти, составляют институт президента как один из институтов конституционного (государственного) права. Одновременно категория «институт президента» в отечественной юридической науке используется как синоним категорий «должность», «государственный орган».
2. В силу непризнания республиканской формы правления в государственно-правовой теории и практике самодержавия России до 1917 г. вопрос о введении поста президента российского государства не получил своего конституционно-правового развития.
3. Отход России с конца 1917 г. от построения государства-республики на основе признания принципов верховенства Конституции и законов, разделения властей, парламентаризма, политического плюрализма сопровождался учреждением советской формы правления при доминирующей роли руководящей политической организации - КПСС и отрицанием необходимости введения поста персонифицированного главы государства - президента, известного большинству зарубежных государств-республик.
4.Конституционно-правовое закрепление института президента в СССР в 1990 г., а затем и в России, носило революционный характер, знаменуя тем самым отказ от советской формы правления и социалистического политического режима.
5.Правовой статус Президента РФ по Конституции РФ 1993 г. соответствует в основных чертах (порядок замещения должности, прекращения полномочий, объем представительских полномочий и пр.) правовому статусу президентов республик с полупрезидентской, или «смешанной», формой правления. При этом очевидны и некоторые «нетипичные» черты правового статуса Президента РФ.
6. В настоящее время преимущественной формой правления в республиках - субъектах Российской Федерации является «смешанная» (полупрезидентская) республика.
7. Изменение исторической ситуации в России к началу XXI в. требует определенной корректировки правового статуса Президента России, включая вопросы о досрочном прекращении полномочий, частичном перераспределении полномочий между Президентом РФ, Федеральным Собранием РФ и Правительством РФ, приведением в соответствие с формально-юридическим статусом Президента РФ его фактическое положение.
Степень разработанности темы. Институт президента (главы государства) занимает важное место в правовых исследованиях отечественных юристов на протяжении XIX-XX вв. Осуществляемые исследования условно можно разделить на четыре этапа. Первый (дореволюционный) этап представлен в трудах отечественных юристов, посвященных проблемам правового государства, а также организации института главы государства (А.С. Алексеев, В.М. Ковалевский, С.А. Котляревский, П.И. Новгородцев и др.). В этот период идея учреждения поста президента находила отражение в документах некоторых российских политических партий, предлагавших установление в России республиканской формы правления. Так, согласно ст. 13 программы партии кадетов Россия должна быть парламентарной республикой, в которой исполнительную власть воз-
главляет президент, избираемый на определенный срок народным представительством1 .
Второй (советский) этап характеризуется неприятием и критикой института президента как буржуазного и антидемократического. На протяжении длительного времени подвергалась сомнению даже сама идея существования в ряду центральных органов государственной власти единоличного главы государства. Отмечалось, что вне зависимости от формы правления глава государства, будь то парламентарный президент или парламентарный монарх, есть не что иное, как остаток хотя и модернизированной феодальной государственности и с точки зрения последовательного буржуазного демократизма не имеет никаких разумных оснований для своего существования, поскольку его реальная роль и значение в управлении государством ничтожны. «Даже президент - это не что иное, как конституционный монарх, лишенный внешних атрибутов власти. Даже в республике глава государства - президент фактически орган рудиментарный, остаток некогда блистательной монаршей прерогативы»2. В противоположность «чисто буржуазному» принципу индивидуального главы государства указывалось, что «система высших органов государственной власти советского государства коренным образом отличается от системы высших органов буржуазного государства не только по своей классовой сущности, но и по своей структуре... Всю систему государственных органов возглавляет не глава государства, а высший представительный орган государственной власти - Верховный Совет СССР, обладающий всей полнотой власти»3.
Между тем, несмотря на классовый подход, многие фундаментальные работы советских ученых по государственному праву могут считаться достижением отечественной правовой науки (И.П. Ильинский, Б.С. Крылов, И.С. Крылова, М.А. Крутоголов, И.Д. Левин, А.А. Мишин и др.).
Введение в начале 90-х гг. поста Президента СССР (а затем и РСФСР) ознаменовало начало третьего этапа теоретических исследований института
1См.: Политические партии в России: страницы истории. М., 1990. С. 93; История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1986. С. 239. 2 См.: Мишин А.А. Государственное право буржуазных стран и стран, освободившихся от колониальной зависимости. М., 1976. С. 247.
7
президента. Новый этап характеризовался переосмыслением роли президента в системе высших органов государственной власти, тесным увязыванием его учреждения с демократизацией государственного механизма. В это время появились работы ученых, посвященные обоснованию необходимости введения поста президента в советском государстве, анализу правового статуса Президента СССР и Президента РСФСР. Среди них можно выделить работы Э. Георгияна, В.Е. Гулиева, В.Д. Зорькина, Б.М. Лазарева, О.Г. Румянцева, Ю.И. Скуратова, Б.А. Страшуна, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, З.М. Черниловского, М.А. Шафи-ра, В.Ф. Яковлева и др.
Принятие Конституции РФ 1993 г. привело к дальнейшему обновлению теории института президента и может считаться началом четвертого (современного) этапа соответствующих исследований. В последнее время различные аспекты правового статуса Президента Российской Федерации стали предметом исследования известных ученых С.А. Авакьяна, В.Ф. Воловича, Ю.А. Дмитриева, А.Л. Журавлева, В.О. Лучина, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, Н.А. Сахарова и др. Между тем следует констатировать отсутствие комплексного ис-торико- и сравнительно-правового исследования становления института Президента России и республик в составе Российской Федерации. Некоторым исключением можно считать отличающуюся глубиной анализа нормативной и эмпирической базы положения Президента РФ монографию Л.А. Окунькова «Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика» (1996 г.).
Таким образом, в российской науке конституционного (государственного) права исследование обозначенной тематики только начинает развиваться.
Методологические и теоретические основы диссертации. Методологическую основу диссертации составляют общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частнонаучные методы: формально-юридический, структурно-функциональный, исторический, конкретно-социологический. Особое значение придается методу сравнительного правоведения. Использование указанных методов позволило исследовать рассматриваемые объекты целостно и всесторонне. Теоретическую базу диссертации составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области конституционно-
См.: Государственное право СССР. М., 1967. С. 397.
8
го (государственного) права, теории и истории государства и права дореволюционной и новейшей эпохи.
Вопросы конституционного строя вообще и формы правления в Российской Федерации, в частности, широко освещены в работах известных ученых М.В. Баглая, A.M. Барнашова, Б.С. Крылова, О.Е. Кутафина, М.Н. Марченко, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Г.Н. Чеботарева, В.Е. Чиркина, И. Шаблинского, Б.С. Эбзеева, Л.М. Энтина. Теоретические проблемы развития института президента в республиках - субъектах Российской Федерации затронуты в трудах известных российских ученых в области государственно-территориального устройства, в том числе М.В. Золотаревой, Л.М. Карапетяна, В.Н. Лысенко, Н.А. Михалевой, В.В. Невинского, СИ. Некрасова, В.А. Ржевского, И.А. Умновой и др.
В диссертационном исследовании представлены также работы многих дореволюционных ученых: Ю. Гачека, Д. Илимского, С.А. Котляревского, Г. Коха, К.А. Кузнецова, Н.О. Куплеваского, П.Г. Мижуева, Г.Г. Савича. При написании работы особый интерес вызвали труды зарубежных ученых, посвященные институту президента (в частности, Дж. Кэри, Р. Нойштадта, М. Шугарта).
Научная новизна исследования определяется постановкой актуальных вопросов и комплексным подходом к исследованию института президента в Российской Федерации. Настоящая работа представляет собой одну из первых попыток в науке конституционного (государственного) права обобщенного исследования развития взглядов на институт президента в дореволюционной России, советском государстве и современном российском государстве; причинной обусловленности введения института президента в последние годы существования СССР, а также в России 90-х гг. Кроме того, в работе дан сравнительно-правовой анализ института президента в республиках - субъектах РФ и соотношения его с институтом Президента России. Научная новизна характеризует все основные положения диссертационного исследования.
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования. Материалы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на республиканских и региональных научно-практических конференциях, в частности, на республиканском научно-практическом семинаре «Правовой статус субъектов современной федерации: российский и зарубежный опыт» (Барнаул, 1996); межрегиональном научном
семинаре молодых ученых «Российская юриспруденция на рубеже XX-XXI веков: проблемы и решения в творчестве молодых ученых» (Барнаул, 1997); республиканской конференции «Современное российское право: федеральное и региональное измерение» (Барнаул, 1997); межрегиональном научно-практическом семинаре «Достоинство человека: от философско-правовой идеи к конституционному принципу современного государства» (Барнаул, 1998), республиканских научных конференциях в Томском государственном университете (1997-1999).
Основные положения и выводы исследования нашли отражение в девяти опубликованных научных статьях и тезисах докладов, а также в Практикуме по конституционному праву России (Барнаул, 1999). Они используются в процессе преподавания учебных курсов конституционного права России и зарубежных стран. Материалы диссертационного исследования могут найти применение и при преподавании учебных курсов теории и истории государства и права, административного права.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы также для совершенствования действующего законодательства, в том числе в части правового регулирования порядка замещения должности Президента РФ и прекращения его полномочий, регламентации полномочий Президента РФ, президентов республик - субъектов Федерации и пр.
Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя введение, три главы, заключение, список использованных теоретических и нормативных источников, приложения.
10
ГЛАВА 1. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПОЛОЖЕНИЯ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА (ПРЕЗИДЕНТА) В СССР И РОССИИ ДО 1993 г.
§ 1. Институт главы государства (президента) и система органов государственной власти в СССР и РСФСР (1917-1990 гг.)
Функционирование политического механизма современного государства предполагает наличие высших государственных органов. Среди них особое место занимают глава государства, парламент и правительство, положение которых зависит от ряда обстоятельств: политического режима, формы правления, государственного устройства, национальных, исторических и других особенностей, существующих в данной стране. Глава государства может выступать как индивидуальное должностное лицо, так и коллегиальный государственный орган. Преимущественно для всех современных государств характерно наличие индивидуального главы государства1. Государство испытывает потребность в существовании должностного лица, обеспечивающего конституционный порядок, устойчивость и преемственность механизма власти, а также высшее представительство в международных отношениях. Еще в 1912 г. российский государ-ствовед Ю. Гачек писал: «Демократия с разделением властей для проведения своей идеальной схемы выбрала единоличного главу, который со всей мощью опираясь на народ, мог бы стать действительным противовесом чрезмерно сильной законодательной власти и не сваливать ответственность магистра на чужие плечи»2.
Место и роль главы государства в политическом механизме страны обусловливают ту или иную разновидность формы правления данного государства, понимаемую как способ организации и взаимоотношений высших органов государства3. Традиционно различают две основные формы правления: монархию и
1 См.: Чудаков М.Ф. Институт президента в правовом государстве // Право и демократия: Межвуз. сб. научн. тр. Вып.5. Минск, 1992. С. 15.
2 См.: Гачек Ю. Общее государственное право на основе сравнительного правоведения. Рига, 1912. С. 264-265.
3 См.: Чиркин В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве
//Государство и право. 1994. № 1. С. 109.
11
республику. Монархия может быть абсолютной, дуалистической, парламентарной. При любой разновидности монархического правления правовое положение монарха характеризуется тремя основными особенностями: 1) династический способ занятия должности монарха, то есть посредством наследования; 2) несменяемость; 3) отсутствие юридической ответственности монарха4. До Февральской революции 1917 г. Россия по форме правления была монархией, где по Своду основных государственных законов верховная самодержавная власть принадлежала императору всероссийскому, а императорский престол наследовался по мужской линии по порядку первородства5.
В XX столетии широкое распространение получила другая форма правления - республика, которая может быть президентской, парламентской, «смешанной» или гибридной. Вне зависимости от разновидности республиканской формы правления главой государства чаще всего выступает президент. Термин «президент» происходит от латинского praesidens, что буквально означает «сидящий впереди» (в античные времена президентами называли председательствующих на различных собраниях)6. Однако в его нынешнем понимании как главы государства термин «президент» стал употребляться после введения должности президента в США по Конституции США 1787 г.
В юридической литературе и политологии подробно исследованы характерные для должности президента черты. Во-первых, президент является должностным лицом, занимающим пост в результате выборов на определенный срок. Как правило, высшее должностное лицо республики президент всегда избирается гражданами - избирателями, парламентом или специальной коллегией вы-
4 В современных монархических государствах из вышеназванных общих черт имеются некоторые исключения. В частности, монархия может быть выборной. Так, в Малайзии Верховный правитель (Янг Ди-Пертуан Агонг) избирается на 5 лет Советом правителей из числа входящих в его состав наследственных султанов. - См.: Чудаков М.Ф. Конституционное государственное право зарубежных стран. Минск, 1998. С. 304.
5 См.: Государственный строй Российской империи накануне крушения: Сборник законодательных актов /Сост. О.И. Чистяков, Г.А. Кутьина. М., 1995. С. 5-17.
6 См.: Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. М., 1994. С.5.
12
борщиков, за исключением тех случаев, когда этот пост занимается в результате государственного переворота7.
Во-вторых, президентский пост, как правило, индивидуален. Иными словами, во главе государства стоит одно лицо, правомочное принимать юридически обязательные решения. Исключение составляют случаи, когда функции главы государства осуществляются коллегиальным органом. Так, в Швейцарской конфедерации функции главы государства и правительства осуществляет Федеральный совет, состоящий из семи членов, избираемых на 4 года федеральным собранием (парламентом). Председательствует в Федеральном совете президент Союза, который избирается на один год федеральным собранием из числа членов Федерального совета. Традиционные функции главы государства исполняются как Федеральным советом, так и президентом, которые совместно являются правительством Союза8.
В-третьих, президент несет юридическую и политическую ответственность за свои действия в соответствии с Конституцией и действующим законодательством страны.
Существуют различные подходы к определению термина «президент». С общесоциологических позиций в содержание понятия «президент» на передний план выносятся такие вопросы, как условия и причины введения поста президента, его социальной опоры и влияния на общественное развитие9. Политический подход нацелен на раскрытие категории «президент» преимущественно на основе конкретной политической ситуации в государстве. Здесь существенную роль играют вопросы партийной принадлежности президента, его политических взглядов и симпатий, реального политического веса в поддержании управляемости государства и воздействии на отдельные государственные структуры10.
7 См.: Мишин А.А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. М., 1996. С. 156.
8 См.: Ильинский И.П. Государственный строй Швейцарии. М. 1959. С. 43-44.
9 См.: Neustadt R. Presidential power and the modern presidents: the politics of leadership from Roosevelt to Reagan. - New York: The Free Press, A Division of Macmillan, Inc, 1990. Pp.3-50.
10 См.: Шугарт М., Кэри Д. Президентские системы // Современная сравнительная политология. Хрестоматия. М., 1997. С. 198-246.
13
В работах ученых-юристов содержание понятия президента обычно охватывается институтом президента. В данном случае институт президента выступает как один из институтов конституционного (государственного) права, то есть как совокупность конституционно-правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения. Как отмечает Б.П. Елисеев: «Институт президента -это система конституционных норм, предметно и функционально определяющих правовой статус выборного главы государства, регулирующих его положение в системе государственных органов, предусматривающих порядок избрания, замещения и отстранения от должности»11.
На наш взгляд, институт президента имеет сложную структуру, которая включает в себя 3 группы норм: 1) нормы, устанавливающие порядок замещения должности президента; 2) нормы, определяющие его функции и полномочия; 3) нормы, регламентирующие прекращение исполнения полномочий президента. Каждая из этих более или менее обособленных групп правовых норм выступает как субинститут по отношению к институту президента в целом. Например, прекращение исполнения президентских полномочий составляют отставка, отрешение президента от должности и др. Данный подход к определению института президента лежит в основе исследования в настоящей работе.
Следует отметить, что в отечественной юридической литературе наряду с понятием «институт президента» используется понятие «институт президентства»12. Так, А.Л. Журавлев и А.Ш. Султанов определяют президентство (в узком смысле) как должность, пост президента13. Представляется, что институт президентства следует рассматривать в широком смысле и включать в него комплексную характеристику положения президента, показывающую особенности
11 См.: Елисеев Б.П. Институт Президента Российской Федерации: Автореф. дис. на соиск. учен. степ. канд. юрид. наук. М., 1992. С. 10.
12 См.: Дмитриев Ю.А., Журавлев А.Л. Единовластие и институт президентства в Российской Федерации // Президент. Парламент. Правительство. 1997. № 1. С. 11-14; Скуратов Д. Институт президентства в республиках Российской Федерации парламентского типа // Право и жизнь. 1996. № 10. С. 53-72.
13 См.: Журавлев А.Л., Султанов А.Ш. Сравнительный анализ правового статуса Президентов Азербайджанской Республики и Российской Федерации / Под ред.
Ю.А. Дмитриева. М., 1997. С. 17.
14
его взаимодействия с другими государственными, политическими структурами и обществом в целом, а также организацию и деятельность различных структурных подразделений, обеспечивающих нормальное функционирование главы государства.
Вопросы учреждения поста президента возникали в разные периоды истории российского государства, приобретая особую актуальность, как правило, во время глубоких политических реформ, и были тесно связаны с теорией разделения властей, как одним из принципов правового государства. Эти идеи содержались, например, в конституционных проектах Н. Муравьева, М.Н. Новикова и М.М. Сперанского14. Некоторые аспекты организации института главы государства рассматривались в трудах дореволюционных отечественных юристов - А.С. Алексеева, В.М. Ковалевского, С.А. Котляревского, П.И. Новгородцева и др.15.
Пришедшее к власти в результате Февральской революции Временное Правительство исходило из того, что определение формы правления в России и принятие Конституции (Основного закона) страны относятся к ведению Учредительного Собрания16. Разработка общего проекта Конституции Российской республики была возложена на Особую комиссию при так называемом Юридическом совещании, на которое Постановлением Временного Правительства от 26 июня 1917 г. были возложены «подготовительные и организационные работы, связанные с открытием Учредительного собрания». В состав Особой комиссии вошли наиболее авторитетные ученые-юристы - А.А. Боголепов, В.М. Гессен,
14 См.: История буржуазного конституционализма XIX века. М., 1989. С. 157.
15 См.: Илимский Д. Основы президентской власти. М., 1917. С. 30; Котляревский С.А. Власть и право. Проблема правового государства. М., 1915. С. 237, 355-367; Он же. Конституционное государство: опыт политико-морфологического обзора. СПб., 1907. С. 182; Кох Г. Очерки по истории политических идей и государственного управления. СПб., 1892. С. 403; Кузнецов К.А. Новая Русская Конституция. Одесса, 1917. С. 20; Мижуев П.Г. Глава государства. Организация высшей исполнительной власти в главных странах современного мира. СПб., 1906. С. 92; Савич Г.Г. Новый государственный строй России. СПб., 1907. С. 602.
16 См.: Декларация Временного Правительства от 31 марта 1917 г. // Хрестоматия по истории России 1917-1940 гг. / Под ред. М.Е. Главацкого. 2-е изд., М.,
1995. С. 15.
15
В.Ф. Дерюжинский, А.И. Ивановский, С.А. Котляревский, Н.И. Лазаревский, А.Э. Нольде, Э.Э. Понтович и др.17.
В законопроект предполагалось включить статьи, регламентирующие статус президента республики (в первую очередь способ его избрания и ответственность). Среди разработанных Особой комиссией документов наиболее значительным представляется Проект закона об организации «временной исполнительной власти при Учредительном Собрании», обнаруженный в делах Юридического совещания и помеченный 9 октября 1917г.18. Согласно проекту осуществление исполнительной власти предполагалось возложить на «временного президента Российской республики» «впредь до постановления Учредительного Собрания о его переизбрании, но не более 1 года» (ст. 1,4). Подобная формулировка позволяла не только юридически оформить передачу власти Временным Правительством Учредительному Собранию, но также обеспечить преемственность института главы государства, реализацию конституционных проектов партии кадетов о сильной власти.
Временный президент, избираемый посредством закрытой баллотировки, должен был осуществлять свои полномочия под «надзором Учредительного Собрания и при содействии Совета Министров, пользующихся доверием Собрания» (ст.2). Весьма показателен обширный круг полномочий временного президента. В проекте указывалось, что президенту принадлежит законодательная инициатива - «право почина по делам законодательным» - с тем, что законопроекты вносятся на рассмотрение Учредительного Собрания Советом Министров от имени президента. Все законы, принятые Учредительным Собранием, сообщаются президенту, который немедленно препровождает их для обнародования через Правительственный Сенат в установленном порядке.
Далее в проекте подчеркивалось, что президент наблюдает за исполнением законов и делает для этого необходимые распоряжения, издает указы об устройстве, составе и порядке действий правительственных учреждений, за исключением судебного ведомства, испрашивая необходимые кредиты у Учредительного Собрания, разрешает все дела управления, установленные для испол-
17 См.: Левчук С. Конституционные проекты Временного Правительства России в межреволюционный период 1917 года // Право и жизнь. 1996. №10. С. 143.
16
нительной власти (ст. 8-10). Проект предусматривал, что президент руководит внешними сношениями с иностранными державами, а по вопросам войны и мира, договоров с иностранными государствами входит с соответствующими представлениями в Учредительное Собрание (ст.11). «Временному президенту принадлежит верховное начальство над всеми вооруженными силами Российской республики» (ст. 12).
Определяя полномочия президента, законодатель взял за образец Основные законы Российской империи 1906 г. в той части, где закреплялись прерогативы монарха, о чем свидетельствуют и следующие положения проекта. Президент мог назначать и увольнять «председателя Совета Министров и министров, а также тех должностных лиц гражданского и военного ведомства, кои на основании действующих узаконений назначаются и увольняются верховной властью» (ст. 13). Кроме того, он должен был председательствовать на заседаниях Совета Министров (лишь в его отсутствие эта функция должна была выполняться председателем Правительства) и лично к нему не могло быть «предъявлено никаких запросов» со стороны членов Учредительного Собрания (ст. 17). Обращает на себя внимание крайняя расплывчатость положений проекта об ответственности президента перед Учредительным Собранием. В нем лишь имелись упоминания о письменных и устных «объяснениях» президента, представляемых Собранию (ст.6). Непосредственная ответственность перед Учредительным собранием за «общий ход государственного управления» возлагалась не на президента, а на председателя Совета Министров и отдельных министров (ст. 19). Более того, они же отвечали перед Собранием «за скрепленные президентом указы и распоряжения». Иными словами, сознавая опасность полной идентификации положения временного президента с монархом, создатели законопроекта предусмотрели вариант использования института контрассигна-туры: «указы и распоряжения временного президента скрепляются председателем Совета Министров или одним из министров и без таковой скрепы не приводятся в исполнение» (ст. 14). Президент, согласно этой юридической формуле, мог всегда свести свою ответственность к ответственности министров, что обеспечивало возможность восстановления в России сильной власти - учреж-
18 См.: Там же. С. 155-156.
17 |
