Введение
Актуальность темы исследования. Проблемы местного самоуправления стали в отечественной научной и другой литературе одними из самых актуальных и широко обсуждаемых. Активно издаются учебные работы по муниципальному праву.' Проводятся сравнительные исследования местного самоуправления в различных странах.2 Комментируется
отечественное законодательство о местном самоуправлении, включая анализ конституционных положений и положений текущего законодательства.3 Проводятся специальные монографические исследования в сфере российского местного самоуправления, включая его исторические и прогностические моменты.4 Местному самоуправлению посвящается широкий круг докторских и кандидатских диссертаций.5 Появились специальные периодические издания, посвященные местному самоуправлению.6
Сложившийся за сравнительно короткий период отечественный литературный комплекс позволяет утверждать, что создана достаточно широкая и разнообразная база, обеспечивающая в научно-методологическом плане как организацию местного самоуправления в Российской Федерации, так и его анализ в плане эффективности муниципализации в отечественных
1 См., например: Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник. М., 1997; и др.
2 См., например: Черкасов А. И. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. М., 1998; и др.
3 См., например: Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1994. С. 408-420; Конституция Российской Федерации. Комментарий. М., 1994. С. 548-571; Комментарий к Конституции Российской Федерации. М., 1996. С. 523-538; Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997; и др.
4 См., например: Емельянов Н.А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. М. - Тула, 1997; и др.
э См., например: Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. Саратов, 1997; и др. 6 С 1997 г. выходит, например, журнал «Самоуправление Петербурга».
условиях. И вполне естественно при этом, что по значительному кругу вопросов муниципализации сегодня существуют серьезные научно-идейные расхождения.7 Не менее серьезные споры возникают и в практической плоскости при применении российского законодательства о местном самоуправлении, свидетельством чего являются многие дела, рассмотренные Конституционным Судом Российской Федерации и другими судами.
С другой стороны, необходимо учитывать, что процессы муниципализации - это процессы такого рода, регулирование которых охватывается различными отраслями права, причем гармонизация такого разноотраслевого регулирования является остроактуальной юридической задачей. Но основой гармонизации должно выступать прежде всего конституционное право. И поэтому крайне важно достаточно объективно вычленить из комплекса проблем местного самоуправления проблемы именно конституционно-правового характера для исследования соответствия действующих конституционно-правовых норм текущей практике осуществления местного самоуправления.
Конституция Российской Федерации 12 декабря 1993 г. (ст. 12) включает институт местного самоуправления в круг основ конституционного строя: «В Российской Федерации признается и гарантируется местное самоуправление. Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. Органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти».
Данное конституционное положение является бесспорным с точки зрения нормативно-правового придания институту местного самоуправления повышенной значимости, его признания в качестве неотъемлемого элемента современного конституционного строя, что соответствует и Европейской
7 См., например: Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С.24-45.
Хартии местного самоуправления. Но это не означает, что сама конституционная норма совершенно безупречна, не способна оцениваться критически. И в свете этого представляется обоснованным исследование широкого круга вопросов, связывающих процессы муниципализации с характеристиками публичной власти, режимом законодательного и иного правового регулирования, территориальной организацией распределения публичной власти, правами граждан Российской Федерации.
Деятельность муниципальных образований, их органов рассчитана на неопределенный срок, и в ходе этой деятельности будут возникать и разрешаться многочисленные, в том числе юридические, вопросы осуществления полномочий местного самоуправления в отведенных ему законодательством областях. Вместе с тем, особым аспектом местного самоуправления выступает организация муниципальных образований, которая не должна отождествляться с проводимым лишь в течение нескольких лет формированием в Российской федерации системы местного самоуправления. Наряду с первичными или начальными действиями, организация муниципальных образований охватывает и организационно-воспроизводственные действия (проведение периодических демократических выборов органов и должностных лиц местного самоуправления, пересмотр и перерегистрацию уставов муниципальных образований и т.п.). Но именно значение организационных мероприятий в сфере местного самоуправления повышает требования и к связанным с организацией муниципальных образований контрольно-надзорным задачам и функциям.
Предметом исследования служит система организационно-правовых отношений, складывающихся в процессе формирования местного самоуправления в Российской Федерации.
Цели исследования. Отмеченная выше актуальность проблем
местного самоуправления обусловила и поставленные цели исследования.
1. Определить содержательные и организационные характеристики взаимодействия государственной и муниципальной власти в единой структуре осуществления публичной власти в Российской Федерации.
2. Выработать организационно-правовые критерии распределения государственной и муниципальной власти в территориальных единицах субъектов Российской Федерации.
3. Обобщить признаки муниципальных образований, предложить внести в законодательство дополнительные положения, регламентирующие статус муниципальных образований.
4. Проанализировать принципы и порядок формирования муниципальных образований как совокупность основополагающих правовых положений, направленных на реализацию права граждан на местное самоуправление.
5. Исследовать уставные вопросы формирования муниципальных образований (содержание уставов, порядок их принятия, регистрации и обнародования).
Методологическая база исследования. В диссертации использован общенаучный диалектический метод познания и частнонаучные методы системно-структурного анализа, функциональный, сравнительного правоведения, исторический, юридико-технический.
Концептуально-теоретическую базу исследования составили труды следующих ученых: Авакьяна С.А., Барабашева Г.В., Белкина А.А., Белораменского В.В., Богдановой И.А., Бондаря Н.С., Бялкиной Т.М., Васильева В.И., Выдрина И.В., Дмитриева Ю.А., Емельянова Н.А., Еремина А.Р., Ивановой В.Н., Кабышева В.Т., Когута А.Е., Колюшина Е.И., Краснова М.А., Кряжкова В.А., Кутафина О.Е., Лаптевой Л.Е., Лукьянова А.И., Маклакова В.В., Мирошниченко Е.В., Осипяна С.А., Ревенко Л.А., Саломаткина А.А., Саломаткина А.С, Сливы А.Я., Соловьева С.Г., Таболина
В.В., Тихомирова Ю.А., Фадеева В.И., Черкасова А.И., Чиркина В.Е., Шапкина М.А., Шевелевой Н.А., Шеремета К.Ф., Широкова А.Н., Шугриной Е.С., Ясюнаса В.А. и других. Для изучения процессов муниципализации наряду с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством использованы конституции, уставы и иное законодательство субъектов Российской Федерации, уставы муниципальных образований, материалы парламентских слушаний и периодической печати. Для обобщения правовых аспектов процессов муниципализации широко привлечены материалы судебной практики.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет собой первое комплексное исследование, в котором на основе правотворческой и правоприменительной практики 90-х гг. вопросы местного самоуправления анализируются в плане юридических и связанных с ними проблем организации местного самоуправления в Российской Федерации. На защиту выносятся следующие основные положения.
1. Впервые представлена комплексная схема методов государственного воздействия на местное самоуправления с учетом различения стадий становления местного самоуправления и его стабильного функционирования. Соответствующие методы в зависимости от их содержательных характеристик разделены на три группы. К первой отнесены программирование, нормативно-правовое регулирование, координация, гарантирование, информирование, методическое инструктирование, кадровое и материально-финансовое обеспечение. Ко второй - учреждение муниципальных образований, регистрация их уставов и передача муниципальным образованиям государственных полномочий. К третьей -судебная защита, контроль и применение санкций.
2. Критерием формирования муниципальных образований выдвинуто наличие в их пределах определенных ресурсов, в зависимости от чего индивидуально определяются полномочия муниципальных образований,
создаваемых не на двух, а на одном уровне - в городских и сельских населенных пунктах.
3. Приведены теоретические доказательства конституционного закрепления в качестве основополагающего права местных сообществ и их членов на местное самоуправление, включающее право на восприятие местного самоуправления, в отличие от сформулированного в решениях Конституционного Суда Российской Федерации и других документах права на участие в осуществлении местного самоуправления.
4. Впервые выделена категория муниципальных прав и представлена их система, включающая солидарные права местных сообществ и индивидуальные права их членов материального и организационного характера. Проведено исследование солидарных и индивидуальных организационно-муниципальных прав.
5. На основании федерального и регионального законодательства определен членский состав местных сообществ, что предопределяет наделение соответствующих физических лиц муниципальными правами.
6. Впервые проведено комплексное исследование решений Конституционного Суда Российской Федерации, принятых в 1996-1999 гг. по вопросам местного самоуправления, и сформулировано мнение о том, что соответствующие документы Конституционного Суда не смогли сыграть серьезной правотворческой роли, поскольку Суд попытался строго следовать российской официальной идеологии, а не той доктрине, которая должна была бы выражать права и действительные способности муниципализации.
7. Проведено исследование содержания уставов муниципальных образований и внесены предложения об изменениях и дополнениях федерального законодательства в части определения содержания уставов, их принятия и регистрации.
Практическая значимость исследования. Рассмотренные в диссертации проблемы и сделанные выводы ориентированы на дальнейшее
совершенствование развития процессов муниципализации в Российской Федерации. Ряд положений исследования направлен на совершенствование понятийного аппарата, используемого как теорией муниципального права, так и законодательством. Материалы диссертации могут быть использованы в организационно-практической деятельности органов власти субъектов Российской Федерации и муниципальных органов, а также в учебном процессе по курсу «Муниципальное право». Результаты работы ориентированы и на совершенствование нормотворческой деятельности в области местного самоуправления путем внесения изменений и дополнений в действующее федеральное законодательство.
Апробация диссертации. Теоретические и иные аспекты диссертации обсуждались на заседаниях отдела общих проблем законности и теории прокурорского надзора НИИ проблем укрепления законности и правопорядка при Генеральной прокуратуре Российской Федерации. Основные моменты диссертационной работы изложены в опубликованных автором работах. Материалы исследования использовались при подготовке методических рекомендаций, разработанных аппаратом Генеральной прокуратуры для органов прокуратуры субъектов Российской Федерации.
Структура диссертации. Структура диссертации определена избранной методологией и целями исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав и пяти параграфов, заключения и списка использованной литературы.
10
Глава первая
Организация публичной власти в территориальных единицах субъектов Российской Федерации
1.1. Местное самоуправление в системе публичной власти
В одном из специализированных словарей говорится, что публичная власть - это «власть (в присутствии публики), открытая народу и его суждениям, общественная по характеру, не частная, вовлекающая в управление широкие круги населения».8
Такое определение публичной власти наилучшим образом соответствует обществу и государству в период широких демократических преобразований, опирается на движение к реальному народовластию. Но важно также подчеркнуть, что обращение к публичной, а не к государственной или политической власти как родовому понятию сегодня стимулировано в Российской Федерации тем, что для страны стали актуальными не только проблемы реформирования государственной власти, но и проблемы формирования муниципальной власти.
Так, например, в ходе дискуссии, проведенной Институтом государства и права Российской Академии Наук, выявились две заметных различных позиции. С точки зрения одних участников «круглого стола», местное самоуправление является разновидностью государственной власти. С точки зрения других, оно представляет собой разновидность публичной власти,
8 Халипов В.Ф. Власть: Кратологический словарь. М., 1997. С. 322.
11
которая функционирует наряду с другой разновидностью, государственной властью.9
Существуют, конечно, и промежуточные позиции, которые стремятся объединить противоположные взгляды. В частности, А.Н. Широков пишет, что «особенность местного самоуправления как элемента политической системы состоит в его государственно-общественном характере». С одной стороны, местное самоуправление обладает признаками института государственной власти. С другой - конституционно установленная обособленность местного самоуправления «позволяет говорить об определенной автономии местного самоуправления в системе органов публичной власти, а не об исключении его из структуры государства, что косвенно подтверждается и существованием термина «местная автономия», применяемого в отношении местного самоуправления в ряде стран».10 Компромиссной, «дуалистической» позиции придерживаются и другие авторы."
Мы полагаем, однако, что правильна все же позиция, согласно которой местное самоуправление - это разновидность публичной власти, наряду с государственной, хотя долгие исторические дискуссии периодически приходили к различным выводам относительно сущности муниципальной власти.12
9 Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 28-38.
10 Широков А.Н. Местное самоуправление в политической системе современной России: особенности и проблемы становления. СПб., 1997. С.37.
" См.: Дмитриев Ю.А. Концепция народовластия в современной России (государственно-правовые проблемы теории и практики). Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. М., 1994. С. 21-22.
12 См., например: Фадеев В. Краткий очерк истории муниципального права // Право и жизнь. 1994. № 5. С. 146-151; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. С. 11-18; Новикова Л., Сиземская И. Власть и самоуправление в «зеркале заднего вида» // Власть. 1998. № 8-9. С. 99-104; и др.
12
Как отмечает один из авторов, «все теории, пытавшиеся провести четкую разделительную линию между местным самоуправлением и государственным управлением, по сути своей сводились к одному и тому же: определялся какой-либо признак, обеспечивающий органам местного самоуправления самостоятельность по отношению к государственным органам, и этот признак по ошибке считался доминирующим. Многолетний опыт развития теорий самоуправления позволяет нам сделать вывод, что проведение четкой границы между местным самоуправлением и государственным управлением необоснованно. В связи с этим формула, рассматривающая органы местного самоуправления как субъект исполнительной власти в системе разделения властей, по нашему мнению, позволила бы избежать опасности низведения этих органов до хозяйствующих субъектов на соответствующей территории. Самостоятельность органов самоуправления, как показывает исторический опыт, зависит в большей степени не от теоретического невключения их в систему органов государственной власти, а от признания за ними собственных властных полномочий, наличия у них соответствующей материально-финансовой базы».13
Значение материально-финансовой базы отрицать бесполезно. Но едва ли правильно добиваться и определения четкой разделительной линии, поскольку взаимодействие государства и местного самоуправления динамично. К тому же сведение муниципальных органов к исполнительным противоречит признанию за ними собственных властных полномочий самостоятельного уровня разрешения публичных дел, противоречит и повсеместному построению местного самоуправления на коллегиальных началах.
Если бы признание местного самоуправления как самостоятельной формы власти было неверным, то прежде всего нелогичным оказалось бы и
13 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления: Учебное пособие. М, 1998. С. 14.
13
само муниципальное движение, которое не относится сегодня к области проектов, а имеет силу реальности. Нелогичной оказалась бы и идеология местного самоуправления, которая не противостоит государству, но строится все же на началах признания объективно необходимой самостоятельности местного самоуправления внутри государства.
В связи со сказанным представляется последовательным обратиться к самому понятию местного самоуправления, и прежде всего для этого важны официальные документы.
В Европейской Хартии местного самоуправления (ст. 3, часть первая) указывается следующее: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».14
Это официальный перевод на русский язык, вытекающий из ратификации Европейской Хартии Федеральным законом от И апреля 1998 г.15 Но имеются и иные переводы, также относящиеся к официальным или близкие к этому.16 Интерес представляют и авторские переводы.17
Наличие разных переводов привело в отечественной литературе к несовпадающим истолкованиям того понятия местного самоуправления, которое содержится в Европейской Хартии, что послужило поводом к специальному анализу.
А.Замотаев, проанализировав как русские переводы, так и тексты Европейской Хартии на английском и французском языках, пришел к
14 СЗРФ. 1998. № 36. Ст. 4466.
15 Там же. № 15. Ст. 1695.
16 Европейская Хартия о Местном Самоуправлении. Русская версия. Страсбург, Совет Европы, Отдел изданий и документов. ISB № 92-871-0804-8. Май 1990; Европейская Хартия местного самоуправления // Вестник Министерства иностранных дел СССР. 1990. № 19(77).
10 См.: Маклаков В.В. Европейская Хартия местного самоуправления // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 111-124.
14
выводу, что, с учетом неоднозначности англоязычных и франкоязычных терминов, определение местного самоуправления, данное в Хартии, должно переводиться следующим образом: «Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность местных сообществ регламентировать значительную часть дел гражданского общества и управлять ею, действуя в рамках закона под свою ответственность и в интересах местного населения».18
Различия в переводе отдельных терминов, данных в определении местного самоуправления Европейской Хартией, нельзя расценивать как незначительные разночтения, поскольку на основе тех или иных вариантов перевода складываются и неодинаковые концептуальные установки.19
Так, исходя из того, что в соответствующем определении Европейская Хартия оперирует термином «местное сообщество», М.А. Краснов пишет: «Действительно, мало где можно встретить пока подлинное самоуправление. Да и оценка такой «подлинности» еще не может быть совершенной. И тем не менее демократическое законодательство оперирует именно термином «местное сообщество». Таким путем общество через государство резервирует себе избранную линию развития. Не зная еще, в чем конкретно может выразиться реальное самоуправление людей в территориальном разрезе, общество уже сегодня закладывает такое юридическое понимание, которое бы не сковывало инициативу людей, делало бы именно их, а не властные структуры, имеющие даже на местном уровне фактически государственную природу, главным компонентом местного самоуправления».20
18 Замотаев А. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6. С. 17.
19 Об отдельных проблемах соотношения Европейской Хартии местного самоуправления и национальных правовых актов см.: Дмитриев Ю., Тарасов О. Европейская Хартия местного самоуправления и российское законодательство // Право и жизнь. 1997. №12. С. 162-172.
20 Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993. С. 7-8.
15
Но другие авторы считают подобные взгляды на местное самоуправление идеалистическими и уже отжившими, призывая не абсолютизировать и не фетишизировать понятие «самоуправление» применительно к местному уровню, наделять его какими-то особыми «общественными» свойствами и противопоставлять государственному управлению. «Государство, вероятно, должно в той или иной форме присутствовать на всех уровнях своего административно-территориального деления, а не заканчиваться на уровне субъекта федерации. Другое дело, что функционирование государственного механизма на местном уровне имеет свои особенности (значительная вовлеченность населения в решение вопросов местного значения, относительно частое использование форм непосредственной демократии, меньшая, чем на центральном уровне, степень разделения властей и т. п.). Хотя местные власти принимают решения и не от имени всей страны и каждый местный орган выражает интересы лишь части граждан, последние все равно являются населением соответствующего государства, проживающим на его территории». '
Процитированные рассуждения по сути дела снимают с повестки дня проблему местного самоуправления как особой формы осуществления публичной власти, ее разновидности, опираясь на повсеместно распространенные реальности. Однако нам кажется, что эти реальности могут быть оценены и другим образом, более прагматическим с точки зрения перспектив развития местного самоуправления в Российской Федерации.
«... Первым категориальным пределом современного местного самоуправления,- отмечают авторы,- следует указать сохранение государства как ведущей публично-властной организации, на которую к тому же
21 Черкасов А.И. Указ. соч. С. 25, 33-34.
16
возлагается в отношении местного самоуправления обеспечение (гарантирование) последнего, а самое главное - и его учреждение».22
В данном случае, как мы думаем, присутствует наиболее оптимальная позиция: местное самоуправление как потенциальная разновидность публичной власти не отрицается, но вместе с тем констатируется, что сегодня оно не только функционирует внутри государственной системы, но и по сути дела находится в прямой зависимости от приоритетов и критериев государственной политики. К тому же в процитированном имеется собственно национальный российский момент. Особенная роль государства в России по отношению к местному самоуправлению выражается в том, что в 90-е гг. местное самоуправление практически «декретировалось», а не строилось как результат эволюционного развития местного управления.23
Из такой позиции вытекают два принципиальных вопроса. Первый - об отличиях муниципальной власти от государственной. И второй - о взаимодействии государства и местного самоуправления в рамках сегодняшних реальностей.
Что касается первого вопроса, то ответ на него может быть сведен к частностям, некоторым особенностям, например, использования форм непосредственной демократии в сегодняшних обстоятельствах. Поэтому более перспективны высказывания, в которых намечается конкуренция двух общественных явлений. Так, один из авторов пишет: «... Сущностная историческая оценка местного самоуправления как формы организации публичной власти обязывает и к постановке вопроса о самой возможности
22 Белкин А., Еремин А. О категориальных пределах местного самоуправления // Право и жизнь. 1997. № И. С.122-123.
23 Это особенно ярко было выражено даже не в законах, а подзаконных актах. См., например: Указ Президента Российской Федерации от 26 октября 1993 г. № 1760 «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. № 44. Ст. 4188; Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 г. № 568 «Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 24. Ст. 2741; и др.
17
формирования и развития местного самоуправления как власти, конкурирующей с государственной властью. И в этом отношении приходится констатировать, что местное самоуправление выступает как ограниченная по своим возможностям форма организации публичной власти, причем она даже как бы по самой своей сути связывается исключительно с разрешением вопросов местного значения, с местными делами. Но представляется, что констатация сущего не должна в данном случае заслонять теоретически допустимые перспективы развития местного самоуправления, возможную перемену его публично-властной роли в будущем мире, при изменении территориального устройства государств, например. при их «разукрупнении». Рассматриваемая форма организации публичной власти может перестать быть «местным» самоуправлением, но сохранить - и это главное - свой самоуправленческий потенциал, прийти на смену государству».2
Процитированное высказывание относится по сути дела к политико-философскому уровню и сегодня не может быть использовано для оценки практических задач развития местного самоуправления в Российской Федерации. Высказывание приведено в основном как пример того, что вопросы местного самоуправления нельзя рассматривать только в рамках текущих обстоятельств. Характерно, что не только местное самоуправление, а самоуправление вообще рассматривается как потенциальный переход к «новой публичности».25 Но с точки зрения исследуемой в диссертации темы важнее все же ответ на второй вопрос.
Взаимодействие государства и местного самоуправления в самом общем виде разделяется на два встречных процесса: воздействия государства
24 Еремин А.Р. Право граждан на местное самоуправление // Правоведение. 1998. № 3.
С. 42.
18 Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. М., 1995. С. 116-120. |
