Введение.
Важным этапом развития народовластия в России стало появление в законодательстве Российской Федерации института местного самоуправления. Конституция РФ 1993 г. относит принцип местного самоуправления к основам конституционного строя России. Одновременно она рассматривает местное самоуправление в качестве самостоятельной формы осуществления народом принадлежащей ему власти (ст.З Конституции РФ)1. Тем самым впервые на конституционном уровне закреплено существование особой ветви власти народа, структурные подразделения которой не входят в систему органов государственной власти.
Законодательную основу для становления и развития нормотворчества в муниципальных образованиях заложили Конституция РФ, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", законы субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении.
Однако население и органы местного самоуправления недостаточно эффективно реализуют функцию нормотворчества, в них принимается много незаконных правовых актов, ущемляющих права и свободы граждан. Так, органами прокуратуры Омской области в 1995 году было выявлено 703 незаконных правовых акта органов районного и городского самоуправления, в 1996 году -906 и в 1997 году - 876 актов2.
В этой связи возникла необходимость глубокого исследования нормотворчества в муниципальных образованиях Российской Федерации, обобщения существующей практики внесения научно обоснованных рекомендаций по ее совершенствованию.
! Конституция Российской Федерации. - М., 1994. 2 Омская правда, 1998. - 19 июня.
4
Актуальность темы исследования. Определенный вклад в повышение эффективности управления могут и должны внести научные исследования проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях. Актуальность обусловлена следующими обстоятельствами:
- органы местного самоуправления стоят ближе к населению, лучше знают его нужды и запросы. Поэтому управление экономическими и социальными процессами с их стороны отличается большей конкретностью и эффективностью;
- опыт реализации принятого в августе 1995 г. Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации "' выявил ряд объективных трудностей начального этапа формирования системы нормотворчест-ва в муниципальных образованиях и недостатки законодательного обеспечения данного процесса. Все это требует глубокого тео- ретического осмысления, проверки на практике обоснованности выводов;
- органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации принят ряд нормативных правовых актов в области местного самоуправления, что требует теоре-тического исследования структуры регионального законодательства, его соответствия законодательству субъектов Российской Федерации;
- в связи с относительной новизной института местного самоуправления, сравнительно небольшим опытом нормотворчества муниципальных образований в государственно-правовом механизме осуществления власти в Российской Федерации в настоящее
1 Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" /7 Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. - №35. - Ст. 3506; - 1996. - № 17. - Ст. 1917; -1996. - № 49. - Ст. 5500.
5
время возникла необходимость в детальной научной и правовой разработке природы основ нормотворчества в муниципальных образованиях, определения места нормотворчества в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федера-
I цйи, исследования системы нормотворчества в муниципальных
i^ образованиях, укрепления законности при реализации функции
! нормотворчества;
I - у муниципальных образований, обладающих сравнительно
небольшим опытом нормотворческой деятельности и, практически, не имеющих в этой области теоретических рекомендаций,
; имеется настоятельная потребность в получении реальной помощи
I
| от ученых-юристов;
- при всей значимости проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях как важнейшего направления их деятельности, она не получила достаточного освещения в научной ли-^ тературе.
Все это свидетельствует о принципиальной важности разрешения проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях и требует усиления правовой науки в исследовании действующего законодательства, эффективности его применения и дальнейше-го развития.
Состояние разработки проблемы нормотворчества муници-пальных образований не отвечает запросам практики. Достаточно сказать, что в российской юридической литературе нет монографий, специально посвященных нормотворчеству в муниципальных образованиях как единой целостной системы. В последние годы стало уделяться внимание исследованию местного самоуправления в целом1, анализу отдельных звеньев муниципального управ-
' См., например, Таболин В.В. Право муниципального управления. - М, 1997. - 151 с; Постовой IJ.B. Местное самоуправление: история, теория, практика. - М ,1995 - 188 с. и др.
6
ления1. Имеются лишь работы о нормотворчестве местных Советов, но они в значительной мере устарели2.
Комплексное исследование нормотворчества в муниципальных образованиях как социального явления в России организовано еще недостаточно, а в тех работах, где затрагиваются вопросы нормотворчества в муниципальных образованиях, исследования косят, как правило, фрагментарный характер и не только не соответствуют требованиям современного момента, но и не дают достаточного материала для адекватных теоретических выводов.
Нормотворческая деятельность, осуществляемая во всех му- ниципальных образованиях России показывает, что назрела необходимость в создании теории нормотворчества в муниципальных образованиях, в развитии отдельных элементов системы нормо-творчества в муниципальных образованиях.
Для решения проблемы нормотворчества в муниципальных образованиях много теоретических приготовлений сделали в своих работах представители общей теории государства и права (В.А.Абдуллаев, С.С.Алексеев, В.В.Игнатенко, В.П.Казимирчук, И.Ф.Казьмин, Д.А.Керимов, С.А.Комаров, Б.М.Корельский, С.С.Кравчук, В.В.Лазарев, Р.З.Лившиц, Е.А.Лукашова, А.В.Мицкевич, Г.И.Окуньков, А.С.Пиголкин, С.В.Поленина, Т.Н.Рахманина, Л.И.Спиридонов, Г.Т.Чернобель), специалисты по муниципальному праву (Е.А.Агеева, И.В.Бабичев, Н.С.Бондарь, Я.С.Вальденберг, Р.Ф.Васильев, Н.П.Воронов, И.В.Выдрин,
1 См., например. Основы местного самоуправления в городах России / Под ред. А.Е.Когута. - Спб., 1995. - 258 с; Становление государственности и местного самоуправления в регионах России на примере Саратовской области: Сб. науч. ст. / Под ред. Н.И.Матузова. - Саратов, 1997. - 168 с. и др.
2 Воронов Н.П. Нормотворческая деятельность местных Советов депутатов трудящихся: Автореф. дис. канд. гор. наук. - Харьков, 1969 -18 с; Дрейшев Б;В Правотворческая деятельность городских Советов и их исполнительных комитетов: Автореф. дис. канд. юр. наук. - Л., 1966. - 16 с.
7
Б.М.Гринчель, В.В.Еремян, В.В.Игнатенко, А.И.Коваленко, А.Е.Когут, А.Н.Кокотов, А.Н.Костюков, О.Е.Кутафин,
Л.А.Луканов, Н.И.Матузов, Н.П.Медведев, В.А.Пертцик, А.Н.Писарев, Н.В.Постовой, Н.В.Ралдугин, В.В.Таболин, Ю.А.Тихомиров, В. И. Фадеев, А.й.Черкасов, М.А.Чернышев, Н.А.Шевелева, А.Н.Широков, П.И.Шлемин, Е.С.Шугрина), истории государства и права (М.Ф.Владимирский-Буданов, Л.В.Гиль-ченко, И.А.Исаев, А.А.Кизеветтер) и др.
Новизна и многогранность проблемы исследования обусловили использование работ не только по вопросам местного само- управления, теории государства и права, конституционного права, но и научной литературы по философии права, социологии, экономике, отечественному и зарубежному государствоведению и управлению.
Опираясь на труды специалистов, в диссертации предпринята попытка исследовать проблему нормотворчества в муниципальных образованиях на качественно новом уровне. Впервые в отечественной литературе комплексное исследование стало определяющим для анализа сущности и системы нормотворчества в муниципальных образованиях, реализации и защиты нормотворчества в муниципальных образованиях.
Объектом исследования настоящей работы является нормо-творческая деятельность в муниципальных образованиях, практика его правового обеспечения. Являясь частью системы нормотворчества в Российской Федерации, нормотворчество в муниципальных образованиях играет значительную роль в реализации функции управления экономическими и социальными процессами.
Предмет исследования - нормативные правовые акты государственных органов Российской Федерации и субъектов Россий-
8
ской Федерации о местном самоуправлении; нормативные правовые акты в муниципальных образованиях; урегулированные нормами права общественные отношения, складывающиеся по поводу нормотворчества в муниципальных образованиях; научные идеи, материализованные в трудах ученых-юристов.
Основные цели и задачи диссертационного исследования обусловлены актуальностью избранной тематики, ее новизной и практической направленностью.
Главные цели, которые преследовал автор при подготовке диссертации: комплексное исследование сущности и системы нормотворчества в муниципальных образованиях; определение и раскрытие содержания нормотворчеекой деятельности в муниципальных образованиях; постановка и разрешение теоретических и правовых проблем развития нормотворчества в муниципальных образованиях; выяснение роли, места и характера нормотворчеет- ва в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федерации; разработка практических рекомендаций по улучшению правового регулирования нормотворчества в муниципальных образованиях.
В соответствии с целями исследования определены задачи:
1) проанализировать законодательную основу нормотворчества в муниципальных образованиях;
2) исследовать место и роль нормотворчества в муниципальных образованиях в системе нормотворчества в Российской Федерации;
3) раскрыть содержание нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях;
4) рассмотреть систему нормотворчества в муниципальных образованиях и ее элементы;
5) выявить формы реализации и защиты актов нормотворче-
9
ства в муниципальных образованиях управления;
6) сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию нормотворчества в муниципальных образованиях.
Методологической основой для написания диссертации явился комплекс научных методов познания социальных и правовых явлений и процессов. Автором использованы как общие, так и частно-научные, специальные методы познания предмета. Наиболее полно применялись диалектическим метод, системный анализ, структурно-функциональный, сравнительно-правовой, программно-целевой, исторический, формально-логический, социологиче- ские (анализ документов и статистики, опросы общественного мнения, непосредственное наблюдение) и другие методы.
Нормативной базой исследования являются конституции, законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, нормативные правовые акты муниципальных образований.
Эмпирической базой исследования послужили: нормативные акты в муниципальных образованиях Российской Федерации: Сибири, в частности, - практика работы в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Законодательного Собрания Омской области, Омского городского Совета, Думы Ханты-Мансийского автономного округа, Думы и администраций г. Сур-гута и Сургутского района, г.Иркутска; гг.Екатеринбурга, Ростова-на-Дону, Тюмени; муниципальных образований Саратовской области и других регионов России; материалы научных конференций, всероссийских и региональных совещаний по проблемам местного самоуправления, публикации в периодической печати; статистические и другие данные; материалы социологических и собственных исследований. Диссертант использовал также личный опыт общения с руководителями и депутатами муниципальных
10
образований, ознакомления с нормотворческой деятельностью органов местного самоуправления.
Этапы исследования. Исследование начало проводиться в 1996 году и проводится в процессе практической деятельности, выражающейся в участии в разработке конкретных нормативных актов, принимаемых Думами и администрациями Сургутского района и г.Сургута, Думой Ханты-Мансийского автономного округа, разработке Модельного закона "О нормотворческой деятельности муниципальных образований, а также в консультативной деятельности по данным вопросам.
Научная новизна диссертации заключается, прежде всего, в самой тематике исследования. Диссертация является монографической работой, впервые посвященной нормотворчеству в муни-цииальных образованиях как единой целостной системы. Ее основные выводы могут быть использованы для исследования пра- вовых проблем нормотворчества в муниципальных образованиях в любом регионе нашей страны.
Наряду с этим, научная новизна состоит в выборе аспектов исследования, обоснования оригинальных подходов к решению уже известных проблем. Это сводится к следующему:
- предложены уточненные определения, "нормотворчество в муниципальных образованиях", "нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях", "системы нормотворчества в муниципальных образованиях и др.,
- рассмотрена сущность и содержание нормотворчества в муниципальных образованиях, исследованы и определены цели и задачи нормотворчества в муниципальных образованиях;
- выявлены объективные и субъективные условия, влияющие на эффективность нормотворчества муниципальных образований;
- проведена научная классификация нормативных правовых
и
актов в муниципальных образованиях, разработана модель их оптимального соотношения;
- показана необходимость дальнейшего совершенствования нормотворчества в муниципальных образованиях по предложенным диссертантом направлениям, доведения реформы местного самоуправления до ее логического конца;
- сформулированы практические рекомендации но улучшению правового регулирования нормотворчества в муниципальных образованиях.
С учетом изложенного на защиту выносятся следующие ос- новные положения:
1. Нормотворчество в муниципальных образованиях является составной частью нормотворчества в Российской Федерации, об- дадает собственным предметом, специфическими чертами, нормативной базой.
2. Развитие федерального и формирование законодательства субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении обусловило становление института нормотворчества в муниципальных образованиях, которое можно определить как деятельность населения и органов местного самоуправления в пределах их ком-петекции, направленную на создание, изменение, отмену правовых корм.
3. Нормотворчество в муниципальных образованиях представляет собой единую целостную систему, состоящую из совокупности форм организационно-правовой деятельности населения и органов местного самоуправления в пределах своей компетенции, направленной на создание, изменение и отмену правовых норм.
4. Осуществление эффективного местного самоуправления возможно при условии наличия оптимального правового обеспе-
12
чения на уровне субъектов Российской Федерации нормотворчества в муниципальных образованиях, что требует приведения в соответствие с федеральным законодательством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, дальнейшего развития и совершенствования федерального законодательства и за- конодательства субъектов Российской Федерации.
5. Нормативные правовые акты в муниципальных образованиях образуют в своей совокупности единую, целостную и дифференцированную систему нормативных правовых актов в муниципальных образованиях.
6. Устав муниципального образования является основным нормативным правовым актом в муниципального образовании. Нормативные акты, принятые референдумом, обладают высшей юридической силой по сравнению с другими актами в муниципальном образовании. Нормативные правовые акты исполнитель- ных органов муниципального образования принимаются в порядке вторичного нормотворчества.
7. В области нормотворчества в муниципальных образованиях нуждается в специальной регламентации содержание нормо-творческой деятельности, включающее, прогнозирование нормо-творчества, планирование нормотворческих работ, подготовку проектов нормативных актов, научную экспертизу проектов, рассмотрение и принятие нормативных актов, их опубликование, толкование нормативных актов и оценку эффективности действия нормативных правовых актов органов местного самоуправления.
8. Эффективность нормотворчества в муниципальных образованиях в конечном итоге оценивается по тому2, в какой степени достигнута цель, закрепленная в Конституции Российской Феде-
См.: ст.2 Конституции Российской Федерации. - М„ 1994.
13
рации - осуществление прав и свобод человека и гражданина и обеспечивается качеством, законностью и своевременностью принятия (изменения либо отмены) нормативных правовых актов муниципальных образований.
Практическая значимость работы заключается в том, что ее результаты могут быть использованы для углубленного исследования и решения задач нормотворчества в муниципальных образованиях в любом регионе России, развития регионального законодательства в сфере нормотворчества в муниципальных образованиях, для повышения теоретического уровня изучения курса "муниципальное право" в юридических вузах страны, для разработки с учетом местных условий спецкурса но нормотворчеству в муниципальных образованиях Российской Федерации. Рекоменда-ции диссертанта могут оказать определенную помощь в совершенствовании регионального законодательства о местном самоуправ- лении и практики его применения.
Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись при разработке нормативных актов и консультационной деятельности в Думе и администрациях Сургутского района и г.Сургута, Думе Ханты-Мансийского автономного округа. Основ-ные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах и воплотились в авторском проекте Модельного закона края (области, округа) "О нормотворческой деятельности муниципальных образований". Они получили также отражение в монографии «Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации», курсе лекций по муниципальному праву, учебных пособиях, практических рекомендациях, научных статьях, в лекциях и иных занятиях перед работниками органов мест- ного самоуправления, публикациях в периодической печати.
14
ГЛАВА !. НОРМОТВОРЧЕСТВО В ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ И ЕГО ГЕНЕЗИС
1.1. Нормотворчество в муниципальных образованиях в системе нормотворчества РФ
Б обществе местное самоуправление является тем звеном управленческих отношений, которое обеспечивает исполнение го- -сударственных правовых актов в интересах местного населения и самим населением в различных организационно-правовых формах. Одним из основных юридических средств этой территориальной исполнительской деятельности является правоприменение и местное нормотворчество1.
Термин "нормотворчество в муниципальных образованиях" представляет собой сложное комплексное понятие, не имевшее до последнего времени точно сформулированного определения. В юридической науке при рассмотрении вопроса о создании нормы права, нормативного правового акта используются термины: "правотворчество", "законотворчество", "нормотворчество". В некоторых случаях правотворчество и законотворчество применяются как синонимы. Рассмотрим данный вопрос подробней.
Как полагает А.С.Питолкин, "правотворчество есть форма государственной деятельности, направленная на создание правовых норм, а также на их дальнейшее совершенствование, изменение или отмену. Это процесс создания и развития действующего права как единой и внутренне согласованной системы общеобяза-
См.:ч.2 ст.З, ст.12, чЛ ст.130 Конституции Российской Федерации.- М., 1994.
15
тельных норм, регулирующих общественные отношения, специальная, имеющая официальное значение деятельность по установлению правового регулирования"1. Из данного определения следует, что правотворчество направлено не только на создание правовой нормы, но и на создание права как системы.
С.С.Алексеев рассматривает правотворчество как завершающую и конститутивную стадию формирования права. "Правотворчество, - по мнению автора - это, завершающая процесс формирования права государственная деятельность, в результате которой определенные положения возводятся через закон, через иные источники в юридические нормы. Правотворческая деятельность выражается в правотворческих актах и системном кодификационном правотворчестве"2.
Несколько иначе понимают правотворчество В.Н.Кудрявцев и В.П.Казимирчук. "Правотворчество - это социальная, государст- венная и общественная деятельность, в результате которой образуется, поддерживается и развивается система законодательных актов и других правовых норм. Частью правотворчества является собственно законодательная деятельность (законотворчество)"3.
"Правотворческая деятельность государства должна трактоваться в достаточной мере условно, - отмечает Л.И. Спиридонов. - Этот термин - скорее метафора, чем обозначение реального процесса. Государство не творит право. Оно лишь выражает его и способствует реализации юридических норм". И ниже он пишет: "Обобщая теоретические изыскания многих правоведов, юридическая теория определяет государственное правотворчество как
1 Общая теория права / Под общ. ред. А.С. Пкголкина - М., 1995, - С. 200,
2 Алексеев С.С. Теория права. - Харьков, 1994. - С. 79 - 80, 82 - 84. ^ Кудрявцев В.Н., Казимирчук В.П. Современная социология права. - М., Т995. - С.
16 деятельность государства, направленную на издание, изменение
или отмену правовых норм или решений, которые санкционируют обычаи или иные источники права в качестве основания субъективных прав и обязанностей членов общества"1.
По мнению В.М.Корельского, нормативно-правовые акты яв- ляются результатом особого рода государственной деятельности -правотворчества, которое в свою очередь завершает широкий процесс правообразования. "Правотворчество (законотворчество) представляет собой деятельность компетентных государственных органов (при проведении референдума - всего народа) по изданию новых или переработке действующих нормативно-правовых актов"2. С данной точкой зрения трудно согласиться, поскольку "законотворчество" более узкое понятие, чем "правотворчество" и отождествлять их нельзя.
Отличается от традиционных точек зрения определение, дан- ное С.А.Комаровым: "Правотворчество есть вид государственной деятельности, в результате которой воля политических сил, находящихся у власти (народа, класса, социальной группы) возводится в закон, выражается в виде нормы права в определенном источнике права"3.
Правильно различая термины "правотворчество" и "нормотворчество", В.В.Лазарев употребляет их как синонимы. "Норма-творчество в правовой сфере - это в принципе и главным образом государственная деятельность, завершающая процесс формирования права, означающая возведение государственной воли в закон". И здесь же: "Правотворчество может выражаться в виде принятия единичного акта, содержащего отдельные юридические
' Спиридонов Л.И. Теория государства и права. - М., 1995. - С, 147-148. Теория государства и права. 4.2 / Отв.ред. Б.М.Корельский. - Екатеринбург, 1994. -
Комаров С. А. Общая теория государства и права: Учебник. - М., 1998. -С. 237. 4
нормы, и в виде систематизированного (кодификационного) акта, содержащего определенные совокупности, группы норм. Наиболее развитым видом является кодификационное нормотворчество. С его помощью закладываются основы законодательной системы в целом и по отраслям права, а затем осуществляется дальнейшее развитие законодательства. С помощью единичных актов правотворчества вносятся дополнения и изменения в кодифицированное законодательство"1.
Р.3.Лившицем в "Теории права" и Г.Н.Мановым в "Теории государства и права" вопросы правотворчества, законотворчества, нормотворчества не рассмотрены, а лишь косвенно упоминаются в связи с изложением вопросов "системы законодательства", "источников права"2.
Наличие разных точек зрения, разных подходов свидетельствует о том, что проблема нормотворчества сложна и имеет много- уровневый характер. И правотворчество, и законотворчество включают в себя нормотворчество, но нормотворчество носит более узкий и конкретный характер. Сфера деятельности нормы права - конкретное отношение (или сходные отношения), нормативного акта - определенная область, права - общественные отношения. Отсюда и распределение сфер деятельности, правотворчеством, законотворчеством и нормотворчеством занимаются Феде-ральные органы государственной власти, органы государственной власти субъектов Федерации, нормотворчеством - органы местного самоуправления. Данное распределение полномочий закрепле но законодательно.
! Общая теория права и государства / Под ред. В.В.Лазарева. - М, 1994. - С. 122-123. " См. Лившиц Р.З. Теория права. - М.: Бек, 1994. - 203 с; Теория государства и пра- ва /Отв. ред Г.Н.Манов - М., 1995. - 323 с.
|
