Введение
Актуальность темы исследования. Отсутствие в Российской Федерации единого подхода к вопросу о создании системы местного самоуправления является одной из причин, обусловливающих трудности на пути осуществления демократических реформ. Для успешного их преодоления необходимо обеспечить, с одной стороны, единство правового пространства как неотъемлемое условие целостности государства, а с другой — децентрализацию властных функций для создания оптимальных условий развития общества.
Становление местного самоуправления — сложный и противоречивый процесс, его невозможно ввести методом декретирования. Отношения между государственной властью и местным самоуправлением сложны даже в странах с развитыми демократическими традициями. Формирование системы властных отношений, в которую местное самоуправление включено как один из системообразующих элементов, является важным направлением поддержания связи государства с населением. При этом необходимо выявить основные подходы и принципы, которые должны быть положены в основу федерального и регионального законодательства, обеспечивающего на переходном этапе взаимодействие государства с формирующимся в России гражданским обществом.
В процессе нормативно-правового регулирования местного самоуправления следует опираться на теоретические разработки, практику стран с развитой системой местного самоуправления, накопленный в различных регионах России опыт организации и деятельности органов местного самоуправления, достижения земского движения в дореволюционный период.
Создание системы местного самоуправления выявило не только сложность процессов его формирования, но и необходимость переоценки роли органов государственной власти в управлении обществом, потребовало
обеспечения четкого взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления, а также муниципальных органов различных уровней.
Положение ст. 2 Конституции Российской Федерации1, согласно которому местное самоуправление как выражение власти народа является одной из конституционных основ Российской Федерации, и ряд других ее норм, а также норм Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации"2, требуют научного осмысления ряда основополагающих вопросов теории местного самоуправления, таких как природа местного самоуправления, его роль в обществе, соотношение с государственной властью.
В соответствии с Конституцией Российской Федерации местное самоуправление осуществляет властные функции. Они во многом напоминают функции государственной власти. Местное самоуправление осуществляет свою власть на основе действующего законодательства и в пределах, им установленных. Цель местного самоуправления - управление обществом, защита прав и свобод личности. Формы и методы осуществления этой власти во многом подобны тем, которые используются государством, вплоть до возможности применения принуждения к субъектам, не выполняющим правовых требований. Поэтому есть все основания говорить о власти местного самоуправления как власти, имеющей публичный характер.
С формированием местного самоуправления публичную власть уже нельзя отождествлять исключительно с государственной властью или сводить к последней. Понятие публичной власти как власти, основанной на законе, обеспечивающей условия, необходимые для нормального функционирования общества, власти, на которую возложено поддержание порядка в обществе,
' Конституция Российской Федерации. - М., Юрид. лит. - 1993.
Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 12.08.1995 г. //Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. № 35
5
решение "общих дел" и которая может издавать обязательные для всех правила поведения с возможностью применения юридической ответственности к их нарушителям, стало шире. Оно теперь наряду с государственной включает и власть местного самоуправления, которая имеет свою специфику.
Если государственная власть охватывает все общество и в известном смысле противостоит ему как целому, то власть местного самоуправления распространяется только на некоторую обособленную часть общества - на муниципальное образование, в пределах территории которого она осуществляется. Будучи средством самоорганизации и саморегулирования этой части общества, она максимально сближается с ней, вплоть до полного слияния, когда она осуществляется путем прямого волеизъявления населения муниципального образования.
Местное самоуправление изначально имеет свою компетенцию, отличную от компетенции государственных органов. Предметы ведения местного самоуправления касаются исключительно вопросов местного значения и устанавливаются Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, конституциями (уставами) и законами субъектов Федерации и уставами муниципальных образований.
Местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно. При этом власть местного самоуправления осуществляется населением либо непосредственно (на сходах, собраниях, местных референдумах), либо через выборные или другие органы местного самоуправления, которые не входят в систему органов государственной власти. В Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации"1 подчеркивается недопустимость осуществления местного самоуправления государственными органами или государственными должностными лицами.
Вместе с тем не следует противопоставлять государственную власть и власть местного самоуправления. Обе эти власти как ветви публичной власти
СЗРФ. - 1995. №35.
6
едины в своей основе, целях, задачах и функциях. Осуществляя управление обществом, они выступают в единстве, взаимно дополняют друг друга. И та, и другая ветвь (каждая в своей сфере) осуществляют правовое регулирование общественных отношений путем принятия нормативных правовых актов.
Если вопросы правотворческой деятельности органов государственной власти исследованы довольно обстоятельно в юридической литературе, то проблемы нормотворчества органов местного самоуправления еще только начинают привлекать к себе внимание ученых-юристов. Монографические работы по данной проблематике отсутствуют. Между тем потребность в специальных исследованиях правотворческой деятельности на уровне муниципальных образований огромна. Это прежде всего связано с серьезными трудностями в организации нормотворческой деятельности, которые испытывают органы местного самоуправления. Принимаемые ими акты имеют множество нарушений федерального и регионального законодательства. К тому же само это законодательство, особенно региональное, еще далеко от совершенства.
Проблема правотворчества в сфере местного самоуправления является одной из наиболее острых. Во-первых, местное самоуправление связано с осуществлением властных полномочий, и его законодательное регулирование осуществляется на федеральном и региональном уровнях. Во-вторых, вопросы, подлежащие решению местного самоуправления, непосредственно касаются условий жизни людей, затрагивают интересы всего населения страны.
Правотворческая деятельность органов местного самоуправления осуществляется в правовом поле, очерченном нормами Конституции Российской Федерации, федеральных конституционных законов, федеральных законов, договорами (соглашениями) между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, конституциями (уставами) субъектов Российской Федерации, региональным законодательством, уставами и иными правовыми актами муниципальных образований.
7
В диссертации предпринята попытка осмысления и оценки реального воплощения в жизнь конституционного принципа самостоятельности местного самоуправления. Большое внимание уделяется нормативным правовым актам органов местного самоуправления, обеспечению их законности, а также проблемам, связанным с отменой или изменением правовых актов муниципальных органов, противоречащих Конституции Российской Федерации, федеральным и региональным законам, и с ответственностью должностных лиц органов местного самоуправления за принятие таких актов.
Особое внимание уделяется исследованию региональных аспектов местного самоуправления, поскольку именно на субъекты Российской Федерации ложится основная нагрузка по формированию нормативной правовой базы, определяющей структуру, уровни, формы местного самоуправления, их финансовое и материальное обеспечение, нормотвор-ческий процесс и т.п.
В рамках темы диссертации рассматриваются вопросы, связанные с проблемами совершенствования системы органов местного самоуправления, их отношений с органами государственной власти федерального и регионального уровней, определения правовой природы местного самоуправления, его места в системе нормотворческих органов.
Состояние научной разработки проблемы. Вопросы местного самоуправления нашли отражение в трудах выдающихся деятелей дореволюционной России, ученых, специалистов в области государство- и правоведения (А. Васильчикова, СВ. Витте, В.М. Гессена, Л. Дашкевича, А. Михайловского, А.Новикова, М.Свешникова, М.М.Сперанского и др.)1. Ценность их трудов определяется не только глубиной научного познания, подхода к проблемам
1 Васильчиков А. О самоуправлении. Т. 1. 3-е изд. СПб. - 1872; Витте СЮ. Самодержавие и земство. СПб. - 1908 г. ; Гессен В.М. Вопросы местного самоуправления. СПб. - 1904; Дашкевич Л. Реформа власти. М. - 1912; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М. - 1908; Новиков А. Записки о городском самоуправлении. СПб. - 1904; Свешников М. Основы и пределы самоуправления. СПб. -- 1892 г.; Сперанский М.М. План государственного преобразования. - М. - 1905.
местного самоуправления, но и тем, что сложные теоретические вопросы разрабатывались ими применительно к конкретным условиям Российского государства. Разработки российских ученых сохранят актуальность и в настоящее время.
Правовая природа местного самоуправления исследовалась в трудах И. Андреевского, Н.И. Арефа, Л.В. Велихова, Б.Б. Веселовского, А.Д. Градов-ского, А.А. Клопова, Н.М. Коркунова, С.А. Корфа, Н.И. Лазареэского, Г. Ново-торжского, O.K. Нотовича1 и других отечественных государствоведов.
В процессе подготовки диссертации автор опирался на работы современных ученых: С.А. Авакьяна, И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, Г.В. Атаманчука, М.В. Баглая, Г.В. Барабашева, И.Л. Бачилло, А.А. Белкина, Л.Ф. Болтенковой, М.И. Брагинского, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Ю.А. Веденеева, В.Г. Вишнякова, Б.Н. Габричидзе, В.Г. Графского, Б.В. Дрейшева, Н.А. Емельянова, С.Э. Жилинского, А.В. Зиновьева, С.Л. Зивса, Н.В. Витрука, В.Б. Исакова, В.П. Казимирчука, Д.А. Керимова, Б.И. Кожохина, А.И. Королева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Б.М. Лазарева, Л.Г. Лаптевой, Е.А. Лука-шевой, Г.В. Мальцева, А.В. Мицкевича, Л.А. Николаевой, В.В. Оксамытного, В.А. Пертцика, А.С. Пиголкина, М.И. Пискотина, А.Я. Сливы, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, В.А. Туманова, В.И. Фадеева, Л.В. Четвериковой, В.Е. Чир-кина, К.Ф. Шеремета, Е.Н. Щендригина, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, Л.С. Явича2 и др. Отдельные вопросы правотворчества на уровне субъектов
1 Андреевский И. Русское государственное право. СПб. - 1892; Ареф Н.И. Положение о губернских, уездных, земских учреждениях. - СПб. - 1894; Велихов Л.В. Основы городского хозяйства. - М. - 1928; Веселовский Б.Б. История земства. - СПб. - 1911; Градовский А.Г. История местного самоуправления в России. СПб. - 1899; Клопов А.А. Самодеятельность и земство в народной жизни России. СПб. - 1913; Коркунов Н.М. Русское государственное право. - Т.1. - СПб. - 1899; Корф С.А. Административная юстиция в России. — СПб. - 1910; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. — Т. 1. - С-Пб. - 1991; Новоторжский Г. Что такое правовое государство. - СПб. - 1906; Нотович O.K. Основы реформ местного и центрального управления. - СПб. - 1882.
2 Авакьян С. Из двух законопроектов предпочтительнее депутатский (о местном самоуправлении).// Российская Федерация. 1995. № 5; Азовкина И.А. Местные Советы в системе органов власти. - М. - 1971; Алексеев С.С. Общая теория права. - М. -Юридическая литература. - 1981. - Т. 1; Антонова Л.И. О стадиях правотворческого процесса в СССР. // Правоведение. - 1966. № 1. С.4; Атаманчук Г.В. Теория государственного
управления. Курс лекций. - М. — Юридическая литература. - 1997; Баглай М.В., Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. — М. — ИНФРА-М. - 1996; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. - М. - 1996; Бачило И.Л., Мелюхин И.С, Салищева Н.Г. и др. О концепции развития исполнительной власти в Российской Федерации. // Государство и право. - 1996, № 8. - с.3-32; Белкин А.А. Состояние конституционной законности. Состояние законности в Российской Федерации (1996-1997 годы). Аналитический доклад. -М., 1998. - 92с; Болтенкова Л. Соотношение законодательства Российской Федерации и ее субъектов. Основные противоречия. // Федерализм. 1996. № 1. - с.73-92; Брагинский М.И. участие Советского государства в гражданских правоотношениях. - М. - 1981; Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть.// Вестник государственной службы. -1993, № 11. - с.14-19; Венгеров А.Б. Политическое пространство и политическое время. // Общественные науки и современность. - М. - 1992. № 6; Веденеев Ю.А. Ткория и практика переходных процессов в развитии российской государственности. // Государство и право. -1995. - № 1. — с.107-117; Вишняков В.Г. Конституции стран-членов СНГ: система государственной власти и местного самоуправления. // Государство и право. 1994. № 5. -с.35-41; Графский В.Г. Государство и технократия. - М. - 1981; Дрейшев Б.В. Правотворческие отношения в советском государственном управлении. - Л. - 1978; Емельянов Н.А. Государство и власть: через самоуправление к народовластию. - Тула. 1997.
- 163 с. ; Жилинский С.Э. Правовая основа предпринимательской деятельность (предпринимательское право) Курс лекций. - М., Норма-Инфра, - 1998; Зиновьев А.В. Основы конституционного права. - С-Пб. - 1996.- 79с; Зивс С.Л. Источники права. — М. — Наука. - 1981; Витрук Н.В. Правовой статус личности в СССР. - М. - 1985; Исаков В.Б. Проблемы обеспечения единства законодательства в Российской Федерации. Сборник. -Иркутск. - 1997; Казимирчук В.П. Консенсус - универсальный демократический принцип. // Конфликты и консенсус. - 1992. № 1; Керимов Д.А. Сущность общенародного государства. // Вестник Ленинградского университета, 1971. № 23, вып.4; Кожохин Б.И. Некоторые особенности реализации российской Конституции // Вестн.СПб ун-та. - 1996. - Вып.2. Сер.6.
- С.87-93; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс СССР. - Л. - 1980; Краснов М.А. Введение в муниципальное право.- М. - 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М.- Юрист. — 1997; Лазарев В.В. Теория государства и права. - М. - Академия МВД РФ. - 1992; Кутафин О. Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. - М. - 1982; Лаптева Л.Г. Земские учреждения в России. -М., - 1993; Лукашева Е.А. Социалистическое правосознание и законность. - М. - 1973; Мальцев Г.В. Социальная справедливость и право. - М. - 1977; Мицкевич А.В. Субъекты советского права. — М. - 1962; Николаева Л.А. Судебный надзор за законностью в советском государственном управлении. - Л. - 1973; Оксамытный В.В., Рахманина Т.Н., Тихомиров Ю.А. Модельные акты. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. Сборник. - М. - 1995. Пертцик В.А. Реализация законодательства местными Советами. - М. - 1985; Пиголкин А.С, Рахманина Т.Н. Вопросы методики подготовки законопроектов. // Проблемы законотворчества Российской Федерации. Труды ИзиСП. - М.
- 1993. № 53; Пискотин М.Н. Право и власть. - М., - 1990; Слива А. Вернуться в прошлое нельзя. // Российская Федерация. 1994. № 17. - 23-26; Сырых В.М. Основы правоведения. -М. - Издательство «Былина». - 1996. - 160с; Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов: Закон и подзаконный акт. Законы области как субъекта Российской Федерации: Сборник. - Воронеж. - 1996.- 256с; Туманов Н.А. Муниципальное право и финансово-экономическая основа местного самоуправления. // панорама приватизации. - 1994. - № 4.; Фадеев В.И. Муниципальное право в России.- М. - 1995; Четверикова Л.В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы (по материалам Республики Коми) : Автореф.дис. ... канд.юрид.наук. - СПб., 1998; Чиркин В.Е. Переходное
10
Федерации рассматриваются в работах Т.Д. Зражевской, С.А. Комарова, Б.С. Крылова, Н.А. Михалевой, И.А. Умновой1 и др.
Необходимость комплексного исследования проблемы потребовала привлечения научной литературы по философии, социологии, теории управления, общей теории права и государства, отраслевым юридическим наукам - конституционному, административному и муниципальному праву. В работе широко использованы многочисленные материалы .федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, информационно-аналитические бюллетени Совета Федерации и Государственной Думы Российской Федерации.
Объектом исследования является нормотворческая деятельность органов местного самоуправления на примере Новгородской области и ряда других субъектов Российской Федерации, система и виды нормативных актов органов местного самоуправления, правотворческий процесс на уровне муниципальных образований.
Предметом исследования служит система органов местного самоуправления, нормативные акты органов местного самоуправления и их правовая
послесоциалистическое государство: содержание и форма // Государство и право. - 1997. № 1. - С.4-11; Щендригин Е.Н. Местное, самоуправление и государственная власть в России. - СПб, 1997; Щендригин Е.Н. Становление местного самоуправления в традиции русской государственности. - Орел, 1997; Щендригин Е.Н. Государственная, власть и местное самоуправление: историко-правовой анализ : Автореф. дис. ... докт. юрид. наук. -СПб., 1997; Эбзеев Б.С. Конституция. Правовое государство. Конституционный суд. - М. -Закон и право. ЮНИТИ. - 1997; Экимов А.И. Интересы и право в социалистическом обществе. - Ленинград. - Издательство ЛГУ. - 1984. - 135с; Явич Л.С. Сущность права. -Ленинград. - Издательство ЛГУ. - 1985. -207с.
' Зражевская Т.Д., Бекетова СМ. Некоторые проблемы законотворчества субъектов Федерации: На примере Воронежской области. — Воронеж. - Издательство Воронежского университета, 1996. - 256с; Комаров С.А. Общая теория государства и права: Учебник. - 3-е изд., переработанное и дополненное. - М. - Юрайт. 1997. - 416с; Крылов Б.С. Проблемы разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. Сборник. - М. - 1995. - с.43-54; Михалева Н.А. Координационный механизм согласования интересов Российской Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества. // Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. - М. - 1995. - с. 115; Умнова И.А. Эволюция правового статуса края, области как субъекта Российской Федерации. // Государство и право. 1994. № 8-9.
11
природа, организационно-правовые формы взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления в рамках федерального и регионального законодательства.
Цель диссертационной работы - комплексный анализ правотворчества органов местного самоуправления, исследование правовой природы, особенностей правовых актов органов местного самоуправления.
Для достижения этой цели потребовалось решить следующие задачи:
- определить место и роль органов местного самоуправления в системе публичной власти в России;
- показать особенности взаимодействия органов государственной власти с органами местного самоуправления;
- проанализировать процесс подготовки и принятия актов органами местного самоуправления;
- выявить особенности отдельных видов нормативных актов органов местного самоуправления;
- наметить основные пути совершенствования процедуры разработки правовых актов;
- разработать рекомендации по составлению модельных законов и уставов муниципальных образований.
Методологическая основа диссертации. В работе использовались общенаучные и частнонаучные методы исследования - исторический, логический, сравнительно-правовой, метод догматического анализа правовых актов и др., которые в совокупности позволили раскрыть правовую природу и место органов местного самоуправления в системе власти в стране и показать специфику их правотворческой деятельности.
Нормативную базу работы составляют Конституция Российской Федерации 1993 г ., законодательство Российской Федерации; законодательство Новгородской области, устанавливающее систему органов местного
Конституция Российской Федерации. - М., Юрид. лит. - 1993.
12
самоуправления и регулирующее вопросы их организации и деятельности; законодательные акты ряда других субъектов Российской Федерации1; правовые акты органов местного самоуправлений Новгородской, Нижегородской, Ленинградской, Московской, Смоленской, Новосибирской областей , а также некоторых других субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования. В диссертации впервые в юридической литературе на монографическом уровне исследован широкий круг вопросов становления и развития правотворчества органов местного самоуправления -правовой природы нормативных актов представительных и исполнительных органов и должностных лиц местного самоуправления, реализации правомочий органов местного самоуправления в области нормотворчества, механизмов взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления в процессе их правотворческой деятельности.
1 Устав Новгородской области. (Областной закон) № 2-03 от 16.09.94 г. //Информационный бюллетень. - 1995; Устав (Основной Закон) Ханты-Мансийского автономного округа. //Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 2. - М., Изд. Гос. Думы. — 1996; Устав (Основной Закон) Омской области. //Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып. 4- М, Изд. Гос. Думы. - 1997; Устав (Основной Закон) Томской области. //Томский вестник. -1995. № 154; Закон Новгородской области "О местном самоуправлении в Новгородской области" № 46-03 от 23.04.1996 г., с дополнениями № 105-03 от 26.06.97 г. //Информационно-методический бюллетень. 1996. № 2. С. 10; 1997. № 6; Закон Новгородской области «О местном референдуме» № 32-03 от 02.02.96 г. //Информационный бюллетень. - 1996. № 1; Закон Владимирской области «О муниципальных образованиях Владимирской области» № 239 от 03.09.97 г. //Вестник Законодательного Собрания Владимирской области. - 1997. № 3 (15); Закон Нижегородской области «О наделении органов местного самоуправления государственными полномочиями по выдаче лицензий на право ведения образовательной деятельности» № 52-3 от 18.11.96 г. //Бюллетень Законодательного собрания Нижегородской области. - 1996. № 7; Закон Томской области «О местном самоуправлении в Томской области». //Официальные ведомости Государственной Думы Томской области (сборник нормативных правовых актов). - 1996. № 10.
2 Устав Великого Новгорода. Решение Новгородской городской Думы от 23.04.98. № 368. // Новгород. — 1998. № 28; Устав муниципального образования «Сергиево-Посадский район» Московской области. Решение Совета депутатов Сергиево-Посадского района Московской области от 15.12.96 г. № 1\2. - Сергиоп Посад. - 1997.
13
Диссертация представляет собой комплексное исследование вопросов темы, которое позволило автору обосновать вывод о необходимости совершенствования правотворческой деятельности органов местного самоуправления, их взаимодействия с федеральными и региональными органами государственной власти, предложить конкретные пути оптимизации правотворчества органов местного самоуправления.
В работе по-новому осмыслен ряд теоретических положений, обоснован конструктивный подход к правотворческому процессу на местном уровне, даны общие и специфические характеристики нормативных актов органов местного самоуправления, определено их место в системе нормативных актов страны, разработаны конкретные предложения по совершенствованию федерального и регионального законодательства, актов местного самоуправления. Автором подготовлены проекты ряда модельных актов для органов местного самоуправления Новгородской области - Устава муниципального образования, Положения о статусе депутата представительного органа местного самоуправления и др.
На защиту выносятся следующие положения.
1. Правотворчество - одно из приоритетных направлений деятельности местного самоуправления, посредством которого реализуются его властные полномочия по управлению местным сообществом в рамках муниципального образования. В результате правотворчества создаются общеобязательные в рамках муниципального образования правила поведения - нормы, воплощаемые в принимаемых местным самоуправлением актах, которые в силу этого приобретают нормативно-правовой характер (уставы муниципального образования, решения и постановления органов местного самоуправления и др.). Право местного самоуправления на осуществление правотворчества (нормотворчества) коренится в его социальной природе и юридически закрепляется в Федеральном законе "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", признающем правовой характер актов местного самоуправления, и Уставе муниципального образования.
14
2. Правовое регулирование нормотворчества органов местного самоуправления осуществляется на трех уровнях. На уровне Российской Федерации закрепляется право населения на осуществление местного самоуправления, устанавливаются федеральные государственные гарантии местного самоуправления, определяются общие принципы его организации. На уровне субъекта Федерации конкретизируются принципы организации и функционирования системы местного самоуправления и гарантии его .осуществления, принимаются конкретные нормы, упорядочивающие организацию и деятельность местного самоуправления, определяющие роль местного самоуправления в структуре власти в регионе, закрепляются важнейшие права населения в сфере местного самоуправления, устанавливаются основы взаимодействия органов государственной власти субъекта Федерации с органами местного самоуправления. На муниципальном уровне предусматриваются гарантии непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения, порядок формирования органов местного самоуправления и их деятельности, определяются статус депутатов представительных органов, структура и полномочия органов и должностных лиц местного самоуправления, экономическая и финансовая основы местного самоуправления и регламентируются другие вопросы, связанные с его практическим осуществлением.
3. В ходе правотворческой деятельности на уровне муниципального образования производится регулирование населением вопросов местного значения. Оно может осуществляться в форме как непосредственного нормотворчества населения (саморегулирования) путем принятия правовых актов на собраниях (сходах) или на местных референдумах, так и опосредствованного — через представительные органы местного самоуправления, через его исполнительные органы и должностных лиц. При этом приоритет в области нормотворчества принадлежит представительным органам, в исключительном ведении которых находится издание актов по важнейшим вопросам функционирования муниципального образования, а также актов, затрагивающих права и свободы граждан.
15
4. Нормативные акты органов местного самоуправления устанавливают правовой статус муниципального образования, определяют структуру представительных и исполнительных органов"' местного самоуправления, разграничивают их полномочия, регулируют организацию самоуправления внутри муниципалитетов, закрепляют систему территориального общественного самоуправления и т.д. Представительные органы местного самоуправления утверждают бюджет и бюджетный процесс, устанавливают, изменяют и отменяют местные налоги и сборы, заключают договоры с органами государственной власти, передающими им государственные полномочия, а также договоры с другими муниципальными образованиями.
5. Особое место в системе актов местного самоуправления принадлежит уставу муниципального образования, который представляет собой своего рода конституцию последнего. В нем закрепляются нормы учредительного характера, конституирующие данное муниципальное образование и систему местного самоуправления на его территории. Уставу принадлежит ведущая роль в регулирование вопросов нормотворчества местного самоуправления. Среди актов, принимаемых на муниципальном уровне, Устав обладает наибольшей юридической силой.
6. Помимо решения вопросов сугубо местного значения, органы местного самоуправления принимают акты, связанные с осуществлением государственных полномочий, переданных им субъектом Российской Федерации. Такая передача может осуществляться двумя способами: во-первых, законом субъекта Федерации, на основе которого органы местного самоуправления выносят решения о принятии на себя выполнения указанных полномочий; во-вторых, на основе договора, заключаемого между субъектом Федерации и органом местного самоуправления. И в том и в другом случае требуется решение как государственного органа, передающего полномочия, так и органа местного самоуправления, принимающего на себя их исполнение. В одностороннем порядке субъект Российской Федерации не вправе навязать муниципальному образованию выполнение государственных функций.
16
Порядок делегирования государственных полномочий органам местного самоуправления подлежит урегулированию законом субъекта Российской Федерации.
7. Договоры о передаче государственных полномочий органам местного самоуправления носят нормативный характер. Будучи разновидностью договоров, заключаемых в рамках публичного права, они имеют особую правовую природу. Специфика этих договоров состоит в том, что их участники -субъекты публичного права, а их предмет - публично-правовые отношения. Поэтому порядок их подготовки и заключения должен регулироваться специальным законом субъекта Российской Федерации.
8. Возможная коллизия интересов органов государственной власти субъекта Российской Федерации и органов местного самоуправления в области нормотворчества преодолевается посредством, во-первых, принятия субъектом Федерации закона о нормативно-правовых актах органов местного самоуправления, во-вторых, установления четкого порядка передачи отдельных государственных полномочий органам местного самоуправления, в-третьих, налаживания действенного контроля субъекта Федерации за осуществлением органами местного самоуправления переданных им государственных полномочий, в-четвертых, изъятия делегированных полномочий и возврата их на региональный уровень..
9. С помощью нормативных актов органов местного самоуправления осуществляется правовое регулирование общественных отношений на уровне, максимально приближенном к населению. Посредством этих же актов оформляется законодательная инициатива органов местного самоуправления по вопросам, выходящим за пределы их ведения. Тем самым гарантируется единство правового поля в рамках субъекта Федерации и осуществляется всесторонняя защита прав и интересов населения муниципального образования.
Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в диссертации выводы и предложения развивают и дополняют соответствующие
17
разделы теории права и государства, а также конституционного и муниципального права России и могут быть использованы при подготовке курсов по указанным дисциплинам, а также спецкурсов по вопросам местного самоуправления, проблемам нормотворчества и юридической техники.
Практическая значимость диссертации. Теоретические положения, разработанные автором, использовались при формировании системы органов местного самоуправления в Новгородской области.
На основе проведенного исследования при непосредственном участии автора были подготовлены проекты ряда законов по вопросам местного самоуправления, которые были приняты Новгородской областной Думой, проекты модельных актов органов местного самоуправления, предложения по внесению изменений в федеральное законодательство по вопросам административной ответственности за неисполнение решений органов местного самоуправления, по уточнению правового статуса муниципального служащего, направленные в порядке законодательной инициативы Новгородской области в Государственную Думу.
Выводы и рекомендации, содержащиеся в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в области совершенствования деятельности органов местного самоуправления, в том числе для обоснования расширения их полномочий и развития организационно-правовых форм их взаимодействия с органами государственной власти.
Результаты исследования использовались в деятельности органов государственной власти Новгородской области, при разработке проекта Устава Новгородской области, ряда областных законов, в том числе законов "О местном самоуправлении в Новгородской области"1, "О местном референ" думе"2, а также при подготовке проектов уставов муниципальных образований
1 Закон Новгородской области "О местном самоуправлении в Новгородской области" № 46-ОЗ от 23.04.1996 г., с-доп. № 105-03 от 26.06.97 г. //Информационно-методический бюллетень. 1996. № 2. С. 10; 1997. № 6.
Закон Новгородской области «О местном референдуме» № 32-03 от 02.02.96 г. //Информационный бюллетень. - 1996. № 1. |
