3 ВВЕДЕНИЕ
Актуальность проблемы. Российская экономика, как и общество в целом, находятся на сложном этапе своего развития в условиях смены социально-экономического строя, смены парадигмы своего развития, в рамках которых происходят глубокие преобразования в системах управления собственностью, вызванные появлением предприятий (организаций) разных организационно-правовых форм. Особого внимания заслуживает система управления муниципальной собственностью, которая по своей инфраструктуре является многоотраслевой и сложной для эффективного управления.
Теоретические и многократные социологические исследования дают основания для того, чтобы объективно охарактеризовать современное состояние инфраструктуры муниципальной собственности, которая требует разработки новых методов, принципов и функций управления.
Преобразования такого рода требуют серьезных корректировок систем управления и разработки концепции механизма управления муниципальной собственностью (транспорт, жилищно-коммунальное хозяйство, муниципальные земли, имущество бюджетных органов, нежилые помещения, общественное питание, бытовое обслуживание, торговля, средства бюджета), практическая реализация которой позволит реально повысить уровень и качество жизни жителей большого города.
Кроме того, наличие и развитие муниципальной собственности способствует укреплению системы местного самоуправления, позволяет сформировать для жителей муниципальных образований набор доступных благ и льгот, не ущемляющих их гражданские интересы.
И еще одно положение, свидетельствующее в пользу необходимости управления муниципальной собственности. Только на уровне конкретного поселения может быть определена вся совокупность общественных благ, способная обеспечить многочисленные, традиционно и исторически сложившиеся потребности конкретного сообщества. И только на этом, местном, уровне население и соци-
4
альные институты, участвующие в управлении территорией и местным хозяйством, могут определять, какие ресурсы (земельные, трудовые, интеллектуальные и др.) и какого качества имеются в наличии и как лучше, эффективнее ими распорядиться в целях развития местного сообщества. Таким образом, возможность более эффективного использования местных ресурсов на муниципальном уровне — еще один аргумент в пользу управления муниципальной собственности. Муниципальная собственность служит:
• во-первых, символом независимости и самостоятельности местной экономики, активно развивающейся в современной России;
• во-вторых, гарантией защищенности, отдельных членов местного сообщества при получении ими необходимых благ;
• в-третьих, гарантией более рационального и эффективного использования местных ресурсов и особенностей, в отличие от того, если бы собственность была бы только в руках государства или частных лиц.
Исходя из сказанного, можно сделать вывод о необходимости не только трансформации существующей, но и разработки принципиально нового механизма управления предприятиями муниципальной собственности, которая остро в этом нуждается.
Степень разработанности проблемы. Сложная инфраструктура, функциональная неоднородность муниципальной собственности требует комплексных подходов к изучению механизма управления ею. Однако сегодня слабо исследо- ваны многие проблемы, касающиеся механизма управления (формирование кадрового потенциала аппарата управления, планирования, принципов и методов управления, финансовое обеспечение, мотивация работников, подготовка и пере-подготовка кадров и др.), без решения которых трудно рассчитывать на высокую эффективность управления в целом и положительные результаты деятельности. Исследования в этой сфере носят эпизодический, а не системный характер. При изучении процессов управления муниципальной собственностью и воспроизводственных процессов предпочтение отдается отраслевым вопросам, без детального анализа проблемы в целом.
% Характерный недостаток таких исследований в том, что они не базируются
на прочной теоретической базе и носят поверхностный характер. За последние 5-7 лет, очевидно, под воздействием приватизации предприятий муниципальной собственности и объективных процессов, происходящих в нашем обществе, появи-лось достаточно много законодательных нормативных" актов, а также публикаций российских ученых. Среди них особо можно выделить работы: Л.И. Барабашева, М.Г. Бархина, B.C. Боголюбова, Л.А. Велихова, B.C. Вильямского, А.А. Глущец-
^ кого, СТ. Голубева, А.А. Домашки, А.В. Дмитриева, М.Д. Загряцкова, В.В. Круг-
лова, В.К. Мамутова, А.В. Плетнева, О.И. Сажанова, А.А. Серикова.
» Среди зарубежных авторов, посвятивших свои научные работы исследова-
нию данной проблемы, можно выделить М. Кембелла, С. Нейла, М._Пелинга, Дж. Эшли, А. Олсона, Э.Милса, Р. Арнота, Дж. Краорта, Дж. Кейна, Р. Страйка и многих других. И все-таки проблема управления муниципальной собственностью с учетом специфики ее развития остается слабоизученной, начиная с понятийного аппарата, классификаций форм собственности, механизма управления и его со-ставляющих. Поэтому без научного решения этих и других проблем нельзя выработать эффективную методологию анализа существующих проблем и эффективного управления.
¦ Сравнительный анализ этих проблем выше перечисленными учеными показал, что они не смогли полностью учесть специфику механизма управления. И тем более использовать комплексность исследования данной проблемы применительно к отдельной отрасли или муниципального образования в целом, так как эволюционный процесс неуклонно порождает новые проблемы, которые нуждаются в
* переосмыслении и корректировке по отношению к конкретному объекту исследо-* вания. Данное утверждение базируется на том, что механизм управления не всегда учитывает:
• реальные экономические условия, в которых он функционирует (стабильные, нестабильные условия);
• неуклонный рост профессионального уровня управленческих работников; ^ • специфику функционирования конкретного объекта исследования;
6
* • методы, процедуру планирования и расстановку кадров управления;
• эффективность (неэффективность) действующих систем мотиваций;
• формирование оптимальных и эффективных структур управления предпри-ятиями муниципальной собственности;
• достаточность (недостаточность) бюджетного финансирования.
Актуальность: теоретическая, методологическая и практическая значимость названных и недостаточно изученных проблем предопределяли выбор темы
* диссертационной работы.
Цель диссертационного исследования состояла в том, чтобы на основе
* изучения теоретических основ, фактологической и эмпирической информации разработать концепцию механизма управления предприятиями муниципальной собственности в крупном городе.
В соответствии с поставленной целью были определены следующие задачи:
• провести теоретико-методологический анализ (патентный, фактологический)
* функционирования существующих систем управления муниципальной собственностью;
• выявить неиспользованные, реальные и потенциальные резервы и факторы в существующем механизме управления в инфраструктуре городского хозяйства;
• разработать методологические и методические основы совершенствования управления предприятиями муниципальной собственности в зависимости от кадрового потенциала аппарата управления ими;
* • подготовить методику оценки социально-экономической эффективности ме-¦ ханизма управления предприятиями муниципальной собственности;
• создать и апробировать на предприятиях муниципальной собственности концепцию механизма управления муниципальными образованиями.
Предметом исследования проблемы является механизм управления и его составляющие на указанных выше предприятиях в рамках существующей инфраструктуры города.
7 щ Объектом исследования были избраны предприятия муниципальной соб-
[ ственности по отраслям городского хозяйства Красноярска.
| Научная новизна исследования, обусловленная характером и особенно-
стями формирования и функционирования механизма управления инфраструкту-
| рои крупного города, состоит в следующем:
' 1. Теоретически обоснован подход к исследованию формирования механизма
управления и его функций на предприятиях муниципальной собственности в крупном городе.
2. Разработана классификация предприятий, входящих в инфраструктуру го- родского хозяйства и определены особенности управления предприятиями муниципальной собственности.
3. Определены организационно-методические основы системы управления муниципальной собственностью.
4. Разработана и апробирована на практике концепция механизма управления муниципальной собственностью, включающая в себя технологии, элементы функций, способствующие повышению эффективности ее функционирования.
5. Предложена методика оценки социально-экономической эффективности функционирования механизма управления.
Методологической и теоретической базой исследования послужили научные труды отечественных и зарубежных авторов в области системного анализа систем управления, нормативные акты, другие нормативно-правовые документы, а также сборники научных статей.
Статистической базой для теоретических выводов и обобщений послужила информация органов госстатистики Российской Федерации, Красноярского края, * Красноярска, в которой отражены тенденции и эволюционные процессы развития
предприятий, входящих в инфраструктуру городского хозяйства Красноярска.
Системный анализ функционирования и развития инфраструктуры городского хозяйства потребовал применения разнообразных подходов, принципов и методов исследования. В рамках системного подхода последовательно рассмат-
8
ривался механизм управления предприятиями муниципальной собственности на
макро- и микроуровнях.
Методы анализа и синтеза были использованы в изучении составляющих предмета исследования.
В диссертационном исследовании использован и социологический метод, с помощью которого был сделан сравнительный анализ фактологической информации с результатами социологического опроса.
Объем выборки при проведении социологического опроса составил 20% от генеральной совокупности.
Практическая значимость проведенного исследования заключается в том, что теоретические исследования и аналитические выводы доведены до уровня разработки и апробации концепции механизма управления на предприятиях муниципальной собственности. В концепции нашли отражение организационно-методические и правовые основы управления, планирования, управления, мотивации и другие предложения, которые не применялись ранее применительно к данному объекту исследования.
Основные результаты диссертационной работы проходят апробацию на обследованных предприятиях и приносят положительные результаты. Результаты исследования, апробации и внедрения подтверждаются соответствующими справками о внедрении. Кроме того, разработанные теоретические положения по совершенствованию механизма управления используются в учебном процессе в вузах Красноярска в курсах «Мотивация в управлении», «Управление персоналом».
9
ГЛАВА 1
Теоретические основы формирования системы управления объектами муниципальной собственности
1.1. Муниципальная собственность в экономической системе переходного общества: сущность, особенности становления и развития
Как составной элемент экономической системы переходного общества муниципальная собственность в своем сущностном и историческом генезисе исхо-дит из двух родовых типов собственности: частной и общественной. Поэтому для выяснения сущности, содержания и особенностей процессов формирования и развития муниципальной собственности необходимо из чрезвычайного большого многообразия трактовок исходных категорий выделить, обосновать и сформулировать положения, которые открывают возможности не только для теоретическо- го выяснения поставленной проблемы, но и для конструктивного решения практических вопросов построения эффективной системы управления объектами муниципальной собственности.
Определяющее значение отношений собственности в экономической системе общества достаточно очевидно и осознавалось уже с первых экономических исследований, дошедших до наших дней.
Так, еще за три века до нашей эры Аристотель в своем труде «Политика» дает определение собственности: «собственность нужно понимать в том же смыс- ле, что и часть» [27, с. 33]. Собственность понимается как доля экономических благ, находящихся в принадлежности тому или иному субъекту.
В этом понимании собственности как субъективированной части экономического богатства исторически выкристаллизировалось два подхода. И в том, и в другом собственность рассматривается как основа общественно-экономического устройства. Но в соответствии с первым, традиционным подходом, собственность
10
субъективизирована, неприкосновенна, священна. Она формирует начала порядка, благоденствия и справедливости в обществе.
Нарастание противоречий общественного развития явилось основой возникновения другого подхода к определению понятия и роли сложившихся отношений собственности. Это относится ко времени, положившему начала преобразований отношений феодальной, а затем и капиталистической собственности. Согласно данному подходу собственность в ее традиционной, аристотелевской трактовке является основой важнейших противоречий, несправедливостей, экономических и социальных потерь в обществе.
В концентрированной форме существо данного подхода выражено в работах философа-просветителя, идейного отца Великой французской революции Ж.-Ж. Руссо. «Первый, кто, огородив участок земли, - пишет Ж.-Ж. Руссо, - придумал заявить: «Это мое!» - и нашел людей достаточно простодушных, чтобы ему поверить, был подлинным основателем гражданского общества. От скольких преступлений, войн, убийств, несчастий и ужасов уберег бы род человеческий тот, кто, выдернув колья, или, засыпав ров, крикнул бы себе подобным: «остерегайтесь слушать этого обманщика, вы погибли, если забудете, что плоды земли - для всех, а сама она - ничья». Наиболее лапидарно суть данного подхода выражена в известном положении Ж.П. Бриссо, приписываемого ныне П.Ж. Прудону: «Собственность - это кража!».
Развернутое, всестороннее исследование категории собственности, ее сущности и основных форм приведено К. Марксом [121, с. 168]. Не все моменты теории собственности, развитые К. Марксом, приемлемы с точки зрения современ- ной экономической теории и накопленного исторического опыта. Но многие ис- ходные положения и особенно методология анализа отношений собственности не утратили своего значения и до настоящего времени. Собственность выступает прежде всего как присвоение человеком жизненных благ. В своем изначальном, конструктивном виде это процесс присвоения человеком веществ природы, который осуществляется путем производительной деятельности человека. «Действительный процесс присвоения совершается только в действительном процессе
11
производства [121, с. 458-459]. Этот процесс включает в себя два диалектически взаимообусловленных момента:
присвоение вещества природы, приспособление к человеческим потребностям; отчуждение физических и духовных сил человека.
Взаимообусловленное, противоположное движение этих двух моментов создает реальный объект собственности. Вместе с тем, объект и субъект представляют единство, в котором воспроизводится человеческая жизнь. Присвоение не исчерпывается простым отношением человека к природе, оно всегда происходит в рамках и посредством определенной общественной формы, т.е. обязательно включает в себя отношения между людьми по поводу объекта присвоения. «Изолированный индивид, - отмечал К. Маркс, - совершенно также не мог бы иметь собственность на землю, как он не мог бы и говорить» [121, с. 473].
В самом общем, абстрактном виде отношение собственности включает в себя две стороны: во-первых, это преобразующее отношение между человеком и природой; во-вторых, это отношение между людьми. В целом собственность можно определить как отношение между людьми по поводу присвоения жизненных благ на различных ступенях развития человеческого общества [42, с. 9].
Являясь результатом исторического развития, собственность меняет свои формы в процессе эволюционного отбора, закрепляя те из них, которые обеспечивают наиболее результативное функционирование экономического потенциала общества.
История человечества пришла как через эволюционные, так и насильственные, кровавые формы смены господствующих форм собственности. Но на уровне современного развития человечество не может не прийти к осознанию объективной необходимости овладения механизмами цивилизованного совершенствования, развития основных экономических форм жизнедеятельности, использования преимущества взаимного дополнения и взаимодействия различных форм собственности.
12 щ Экономические отношения, определяемые прежде всего взаимодействием
различных форм собственности, призваны обеспечить наиболее эффективное функционирование имеющихся в обществе ресурсов, а это значит, прежде всего, что нужно открыть возможности для заинтересованной, активной, творческой деятельности всех экономических субъектов.
Исходя из данных положений вообще нет смысла говорить о преимуществах той или иной формы собственности вне анализа конкретной экономической ситуации.
В современной неоинституционалистской школе достаточно строго и последовательно показано, что эффективность экономической системы существенно зависит от того, насколько четко в ней определены (и соблюдаются) права, нормы, правила функционирования субъектов собственности во всех значимых аспектах [27, с. 248].
Муниципальная собственность является одной из основных разновидностей общественной формы собственности. В современной России выделяются три уровня общественной собственности: : - государственная собственность федерального уровня;
- государственная собственность субъектов федерации;
- муниципальная собственность.
Субъектами собственности на всех этих уровнях являются не конкретные физические лица, а определенные общности людей, которые делегируют ассо-циированно часть функций собственника (без отчуждения права собственности) представительным и исполнительным органам власти соответствующего уровня [3, 44, 67, 90].
* Муниципальная собственность является производной от общественной соб-
ственности, однако не выделяется обособленно из системы собственности в целом, а находится в тесном взаимодействии с другими элементами, органично входя в муниципальное хозяйство [68, 101, 112, 199].
В целом можно сказать, что, находясь в состоянии развития, она не обрела еще законченности, определенности формы. Поэтому мы можем говорить о тех
13
функциях, которые выполняет муниципальное хозяйство в целом и муниципальная собственность как элемент в его структуре. Эти функции однотипны с государственными, но имеют специфические проявления, обусловленные особенностями локального характера.
К функциям муниципального хозяйства можно отнести обеспечение:
- условий воспроизводства человека как определенной совокупности рабочей силы местного сообщества;
- самовоспроизводства территории, природной среды и среды обитания человека;
- функционирования производственной и социальной инфраструктуры;
- самоуправления территориального экономико-административного пространства;
- единого информационного пространства;
- защиты и правопорядка;
- защиты окружающей среды;
- утилизации отходов.
Предприятия и организации местного хозяйства владеют объектами муниципальной собственности на правах хозяйственного ведения и оперативного управления, получая тем самым возможность обособленного присвоения условий и результатов производства. Масштабы и степень этого присвоения контролируются социальными институтами. Противоречие между относительно обособленным существованием и его внешним регулированием разрешается в виде дотаций из соответствующих источников, компенсирующих трудности извлечения прибыли и воспроизводства для местного хозяйства [23, 180, 206, 218, 228].
В том случае, когда средства производства для получения потребительских благ находятся в других формах собственности, организации и предприятия местного хозяйства и их работники зависят от условий и результатов производства. Масштабы и степень этого присвоения контролируются социальными институтами. Противоречие между относительно обособленным существованием и его внешним регулированием разрешается через механизм дотаций из соответствую-
14
щих источников, компенсирующих трудности извлечения прибыли и воспроизводства для местного хозяйства.
В том случае, когда средства производства для получения потребительских объектов муниципальной собственности находятся в других формах собственности, организации и предприятия местного хозяйства и их работники, как субъекты муниципальной собственности, выводятся из сферы рассмотрения проблемы. Население и социальные институты становятся основными субъектами той формы собственности, в которой они участвуют, взаимоотношения между ними протекают в распределительно-обменной сфере и значительно сужаются. Население имеет возможность напрямую соотнестись с производителем благ и осуществить присвоение исходя из индивидуальных предпочтений, полностью оплачивая эти блага и, тем самым, выводя их из сферы объектов муниципальной собственности. Оставшаяся часть, требующая совместного присвоения или слишком дорогостоящая для индивидуального потребления, вызывает по своему поводу те же взаимоотношения между социальными институтами и населением, что и в варианте полного воспроизводства муниципальной собственности.
Итак, сущность муниципальной собственности можно выразить как экономические отношения, складывающиеся между субъектами муниципальной воспроизводственной системы по поводу производства и присвоения тех специфических благ, в которых нуждается местное сообщество. Содержание муниципальной собственности составляют те воспроизводственные процессы, которые благодаря своей противоречивости и единству цели - качества жизни местного сообщества -формируют определенный состав субъектов и объектов присвоения (отчуждения) общественных благ [134, с. 52].
В экономической литературе процесс управления муниципальной собственностью и ее объективный характер еще недостаточно освещены. Обусловлено это и недавним юридическим оформлением данной формы собственности, и довольно распространенным мнением о муниципальной собственности как части государственной [136, с. 26-34].
1 «.
15
Муниципальная собственность как элемент городского хозяйства характеризуется двумя основными особенностями.
Во-первых, муниципальная собственность служит основой независимости и самостоятельности местного самоуправления. И это действительно так, ведь получение платы за пользование муниципальным имуществом является одним из основных источников пополнения местного бюджета. Тем самым у органов местного самоуправления появляется возможность проведения активной муниципальной политики в сфере повышения эффективности организационной и производственно-хозяйственной деятельности на благо местного сообщества.
Отличительная особенность современного состояния муниципальной собственности в России состоит в том, что в преобладающей своей части она является доходопотребляющей, а не доходопроизводящей. Огромная - до 60-70% -часть бюджетных доходов (с учетом кредиторской задолженности бюджета) направляется на цели поддержания объектов муниципальной собственности в минимально работоспособном состоянии (табл. 1.1), в то же время доходы от этой собственности редко превышают 3% от общей суммы бюджетных доходов муниципалитета (табл. 1.2).
Таблица!. Состав и структура расходов городского бюджета Красноярска в 1998 г.
Расходы Удельный вес в расходах,%
1 Финансовая поддержка отраслей народного хозяйства 33,03
1.1 Промышленность, строительство 0,03
1.2 Сельское хозяйство 1,0
1.3 Транспорт, связь 5,6
1.4 Жилищно-коммунальное хозяйство 26,4
2 Социально-культурная сфера 40,9
2.1 Образование 17,6
16
Продолжение таблицы 1.1
2.2 Культура и искусство 1,3
2.3 Физкультура и здравоохранение 18,5
2.4 Социальная политика 3,1
3 Местное самоуправление 6,8
4 Правоохранительная деятельность 3,4
5 Обслуживание муниципального долга 7,2
6 Прочие 8,67
Итого - 100
Таблица 1.2 Состав и структура доходов городского бюджета Красноярска в 1998 г.
Доходы Удельный вес в доходах, %
1 Налог на прибыль 18,5
2 Налог на добавленную стоимость 5,4
3 Подоходный налог с физических лиц 34,9
4 Акцизы 3,0
5 Налог на имущество 10,8
6 Платежи за пользование природными ресурсами 1,4
7 Налоги с торговли и пошлины 20,8
8 Доходы от использования муниципальной собственности 3,0
9 Прочие доходы 2,2
Итого 100
17
Для повышения эффективности использования муниципальной собственности, чтобы пользование муниципальным имуществом являлось основным источником пополнения местного бюджета, необходима социально ориентированная система управления муниципальной собственностью [158, с. 46].
Во-вторых, муниципальная собственность служит основным инструментом социальной защиты и поддержки населения территории. Можно обратить внимание на выраженный социальный характер муниципальной собственности, на то, что она включает в себя преимущественно социальные объекты, многие из которых остаются за пределами рыночного сектора экономики.
В соответствии с той общественной ролью, которую играют подобные предприятия, на них нельзя смотреть-исключительно с позиций доходности. Наличие муниципальной собственности способствует укреплению позиций местного самоуправления и, следовательно, позволяет обеспечить для жителей муниципалитетов социально ориентированный набор доступных жизненных благ. Так, например, муниципалитет может изменять ставки арендной платы за жилье, коммунальные услуги в зависимости от экономических условий некоторых граждан. Предоставлять льготы или давать им освобождение от уплаты тех или иных услуг, содержать приюты для лиц без определенного места жительства, стариков, создавать условия для бесплатных обедов для особо нуждающихся категорий населения и многое другое. В этих действиях посредством управления муниципальной собственностью реализуется одна из основных функций местного самоуправления — забота о каждом члене местного сообщества.
Необходимость управления муниципальной собственностью обусловлена также тем, что только на уровне конкретного поселения может быть определена вся совокупность общественных благ, способная обеспечить многочисленные традиционно и исторически сложившиеся потребности конкретного сообщества. И только на этом, местном, уровне население и социальные институты, участвующие в управлении территорией и местным хозяйством, могут определять, какие ресурсы (земельные, трудовые, интеллектуальные и др.) и какого качества |
