Введение
Актуальность темы исследования. Продолжающийся процесс государственного строительства в Российской Федерации, формирование свободного гражданского общества ставят перед нашим государством в целом и всеми субъектами Российской Федерации задачи укрепления и развития основных принципов правового государства, провозглашенных Конституцией Российской Федерации.
Функционирование современного государства на основе принципов верховенства закона, федерализма, демократии возможно только при наличии механизмов, позволяющих государству сохранять устойчивость и не выходить за рамки основ конституционного строя, несмотря на неизбежные попытки отдельных политических сил вывести государство и общество из состояния «динамического равновесия». Одним из таких механизмов является механизм правовой защиты, охраны Конституции Российской Федерации и конституций (уставов) субъектов, входящих в ее состав. Главным звеном в этом механизме выступает конституционный контроль.
В субъектах Российской Федерации становление4 конституционной юстиции началось всего несколько лет назад и идет с большими трудностями. Вместе с тем, необходимость создания конституционных (уставных) судов очевидна. С их помощью достигается укрепление основ конституционного строя, обеспечивается реализация принципа разделения властей, совершенствование правовых систем субъектов Российской Федерации, формирование оптимальных вариантов взаимоотношений региональной власти и местного самоуправления, предоставление гражданам дополнительного инструмента защиты их прав и свобод.
В субъекте Российской Федерации городе федерального значения Санкт-Петербурге уже пятый год функционирует Уставный суд Санкт-Петербурга. Он действует как особый судебный орган уставного контроля и призван обеспечивать верховенство Устава Санкт-Петербурга по отношению к правовым актам Санкт-Петербурга. Создание Уставного суда Санкт-Петербурга завершило становление системы органов государственной власти в Санкт-Петербурге.
В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга проявляются общие черты функционирования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Здесь остается много нерешенных правовых и организационных вопросов, теоретических и практических проблем. В целом можно констатировать, что Уставный суд Санкт-Петербурга содействует формированию правовой системы города в соответствии с Уставом Санкт-Петербурга. Предупреждая и разрешая коллизии и споры, Уставный суд Санкт-Петербурга осуществляет квалифицированное и компетентное толкование Устава Санкт-Петербурга, а также содействует устранению с правового поля законов и других
нормативных актов или их отдельных положений, не соответствующих Уставу Санкт-Петербурга. В ходе своей деятельности Уставный суд Санкт-Петербурга способствует формированию оптимальных вариантов взаимоотношений исполнительных и законодательных органов власти Санкт-Петербурга и местного самоуправления. Однако указанные процессы идут далеко не однозначно. В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга заметны упущения и недостатки, присущие органам конституционной (уставной) юстиции других субъектов Российской Федерации.
Научно-теоретический аспект актуальности темы диссертационного исследования обусловлен неоднозначностью, множественностью взглядов на правовую сущность конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, проблему законодательного закрепления их правового статуса и компетенции в российском законодательстве, отсутствием исследований правового статуса и практики Уставного суда Санкт-Петербурга. Социально-политический аспект актуальности темы характеризуется тем, что в настоящее время институт конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации находится в процессе формирования, что определяется переходным периодом современного этапа развития российской государственности.
Повышение эффективности деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации невозможно без комплексного изучения их правового статуса и практики. Анализ функционирования Уставного суда Санкт-Петербурга позволяет разработать конкретные рекомендации по совершенствованию деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, по развитию законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга в сфере конституционного (уставного) судопроизводства.
Степень разработанности темы диссертационного
исследования.
Вопросы становления конституционной (уставной) юстиции в Российской Федерации, практика работы действующих конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации освещены в работах С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, Т.Н. Ведерникова, Н.В. Витрука, Ю.В. Гаврюсова, Г.А.Гаджиева, В.Д. Зорькина, М.И. Клеандрова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кутафина, Н.А. Михалевой, Т.Г. Морщаковой, С.Э Несмеяновой, В.А. Туманова, Ж.И. Овсепян, Т.Я. Хабриевой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и других. Непосредственно конституционному правосудию в субъектах Российской Федерации посвящено несколько работ М.А. Митюкова, А.М. Барнашова, В.К. Бобровой, В.В. Кровелыциковой, а также В.А Кряжкова, Л.В. Лазарева. При этом в центре внимания большинства исследователей оказывались общие вопросы конституционного
(уставного) правосудия в Российской Федерации. В юридической литературе в настоящее не осуществлено комплексное исследование деятельности органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, отсутствует системный анализ теоретических и практических вопросов организации и деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга.
В качестве объекта диссертационного исследования автором избрана совокупность общественных отношений в сфере уставного судопроизводства в Санкт-Петербурге и иных субъектах Российской Федерации. Предметом исследования является правовое регулирование статуса Уставного суда Санкт-Петербурга, его компетенция и практика.
Цель диссертационного исследования состоит в проведении комплексного изучения специфики органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации на примере Уставного суда Санкт-Петербурга.
Реализация указанной цели позволяет сформулировать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, посвященного
конституционному (уставному) судопроизводству, и законодательства Санкт-Петербурга, определяющего правовой статус Уставного суда Санкт-Петербурга.
Для достижения указанной цели диссертантом поставлены следующие задачи:
осуществить анализ российского законодательства, регламентирующего деятельность органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, с точки зрения его полноты, содержания и формы, обосновать и сформулировать возможные дополнения в действующее законодательство в целях его совершенствования;
исследовать предпосылки возникновения в Санкт-Петербурге Уставного суда, его правовую природу, особенности и основные характеристики Уставного суда Санкт-Петербурга как института уставного правосудия субъекта Российской Федерации;
- выявить характер правоотношений, связанных с назначением на должность судей Уставного суда Санкт-Петербурга, спецификой субъектов, участвующих в таких правоотношениях;
- дать общую характеристику деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга по осуществлению уставного контроля в Санкт-Петербурге и показать ее особенности;
- провести анализ правовых позиций Уставного суда Санкт-Петербурга, наиболее значимых для становления и развития региональной уставной юстиции, и осуществить их систематизацию;
- выработать практические рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Санкт-Петербурга об Уставном суде, уточнить содержание принципов организации и деятельности Уставного
суда Санкт-Петербурга и его правовых позиций, усовершенствовать способы исполнения решений Уставного суда Санкт-Петербурга.
Реализация данных задач позволила обобщить имеющийся опыт законодательного регулирования статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и Санкт-Петербурга, а также учесть тенденции законодательства и потребности складывающейся практики.
Методологическую основу исследования составили методы научного познания, включая как общенаучные методы (исторический, логический, социологический, системный, анализ, синтез и др.), так и специальные (формально-юридический, юридико-логический,
сравнительно-правовой). Широкое применение указанных методов потребовалось при изучении конституций и уставов субъектов Российской Федерации, иных нормативных правовых актов, постановлений и определений Конституционного Суда Российской Федерации и Уставного суда Санкт-Петербурга, решений конституционных и уставных судов субъектов Российской Федерации.
Сравнительный метод исследования (метод сравнительного правоведения) использовался в целях выявления общих черт, характерных для современного правового регулирования статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и иных федеративных государств, в частности Федеративной Республики Германия. Исследование вопросов уставного правосудия в Санкт-Петербурге осуществлялось в сравнении с правовым статусом конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, имеющих свою историю образования и собственный опыт работы.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых различных школ и направлений: правоведов, историков, философов, социологов, специалистов в области теории государственного управления. В качестве теоретической базы исследования использовались:
- труды российских дореволюционных ученых-правоведов -А.С. Алексеева, А.Д. Градовского, А.И. Елистратова, В.В. Ивановского, Б.А. Кистяковского, М.М. Ковалевского, Ф.Ф. Кокошкина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Свешникова, Б.Н. Чичерина и
др.;
работы представителей советской правовой науки С.С. Алексеева, Н.А Боброва, А.С. Васильева, А.Б. Венгерова, А.Н. Горшенева, Г.С. Гурвича, С.А. Егорова, Ю.П. Еременко, И.П. Ильинского, Д.А. Керимова, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, А.И. Лепешкина, В.В. Маклакова, А.В. Малицкого, М.А. Никифорова, А.С. Пиголкина, В.М. Савицкого, И.С. Самощенко, Б.Н. Топорнина, В.А. Туманова, Я.Н. Уманского, М.А. Шафира, Б.В. Щетинина, Ю.А.Юдина и др.;
- труды современных российских ученых: С.А. Авакьяна, Ю.Е. Аврутина, И.А. Алебастровой, К.В Арановского, М.В. Баглая,
А.А. Белкина, СВ. Боботова, В.К. Бобровой, К.А. Будаева, Н.В. Витрука, Б.Н. Габричидзе, Ю.В. Гаврюсова, Г.А.Гаджиева, А.Г. Гатауллина, А.В. Зиновьева, Т.Д. Зражевской, М.И. Клеандрова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, В.А. Кряжкова, В.Н.Кудрявцева, О.Е. Кутафина, В.О.Лучина, В.В.Лазарева,
А.А. Ливеровского, М.А. Митюкова, Т.Г.Морщаковой, Ж.И. Овсепян, Р.А. Ромашова, О.И. Тиунова, Т.Я. Хабриевой, Н.М. Чепурновой, В.Е. Чиркина, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеева и др.
Научная новизна исследования определяется, прежде всего, самой темой исследования. В современной правовой литературе немало работ посвящено проблемам конституционного (уставного) правосудия, при этом практически не исследована природа деятельности созданных в субъектах Российской Федерации конституционных (уставных) судов, в частности Уставного суда Санкт-Петербурга.
^ Деятельность Уставного суда Санкт-Петербурга впервые стала
предметом специального комплексного исследования. Автором предпринята попытка теоретического осмысления проблем правового регулирования статуса Уставного суда Санкт-Петербурга, его практики. В диссертации сформулированы предложения по совершенствованию действующего законодательства в области уставной юстиции Санкт-Петербурга.
Научная новизна исследования заключается:
- в системном исследовании особенностей правового статуса Уставного суда Санкт-Петербурга в сравнении со статусами конституционных (уставных) судов других субъектов Российской Федерации;
- в анализе решений Уставного суда Санкт-Петербурга и содержащихся в них правовых позиций по различным вопросам и, в связи с этим, выявлении общих проблем, характерных для деятельности
А конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации;
- в научно-практических рекомендациях по усовершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и Санкт-Петербурга по вопросам уставной юстиции.
В результате проведенного исследования на защиту выносятся следующие положения:
1. Деятельность конституционного (уставного) суда обеспечивает реализацию коренных интересов субъекта Российской Федерации; выступает гарантом верховенства конституции (устава) субъекта Российской Федерации в региональной системе права; является необходимым компонентом механизма разделения властей на уровне региона, стабилизирует достигнутый уровень децентрализации власти в отношениях с федеральным центром.
2. Положения статьи 27 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» (далее - Закон о судебной
¦%¦ системе), устанавливающие компетенцию органов конституционной
(уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, носят не
императивный, а диспозитивный характер. В связи с этим возможно наделение конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации дополнительными полномочиями, если эти полномочия соответствуют юридической природе и предназначению данных судов в качестве судебных органов конституционного (уставного) контроля и касаются вопросов, относящихся к ведению субъектов Российской Федерации. Представляется допустимым такое состояние законодательства субъектов Российской Федерации, при котором возможны различия в полномочиях и объеме компетенции конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.
3. В соответствии с конституционным принципом федерализма представляется недопустимым в сравнении с положениями уже существующих федеральных законов дальнейшее уточнение и детализация в федеральном законодательстве правового статуса и компетенции органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, в том числе установление императивного предписания о создании конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации.
4. Установленная в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации норма об окончательности решений конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, в том числе и по жалобам граждан, ставшим предметом рассмотрения конституционных (уставных) судов, может расцениваться как ограничение конституционного права граждан на защиту, в том числе в Конституционном Суде Российской Федерации.
5. В субъектах Российской Федерации не сложился достаточно эффективный механизм исполнения решений и контроля за исполнением решений конституционных (уставных) судов, что нередко обрекает эти решения на бездействие. Имеют место случаи, когда исполнительные органы государственной власти Санкт-Петербурга не исполняют или исполняют не полностью решения Уставного суда Санкт-Петербурга.
6. В деятельности Уставного суда Санкт-Петербурга выявлен ряд упущений, которые присущи и органам конституционной (уставной) юстиции других субъектов Российской Федерации. В частности: Уставный суд Санкт-Петербурга при рассмотрении некоторых дел выходит за пределы своих полномочий и допускает вмешательство в компетенцию Конституционного Суда Российской Федерации, судов общей юрисдикции; правовая позиция Уставного суда в отдельных решениях является абстрактной и недостаточно аргументированной; не обоснованно нарушается очередность рассмотрения обращений. В связи с этим целесообразно введение системы конституционного правосудия.
7. Между определенным в законодательстве Санкт-Петербурга порядком и сложившейся практикой назначения на должности судей Уставного суда Санкт-Петербурга обнаруживаются некоторые коллизии. Требование о сдаче квалификационного экзамена, а также о принятии
решения о рекомендации одного из претендентов на должность судьи квалификационной коллегией судей, как это предусмотрено для кандидатов на должность судьи федеральных судов общей юрисдикции, не предусматривается при назначении на должность судей Уставного суда Санкт-Петербурга.
Возможность совмещения процедуры назначения кандидатов на должности судей судов общей юрисдикции и судей конституционных (уставных) судов не предусмотрена ни законодательством Санкт-Петербурга, ни федеральным законодательством. Реализации принципа разделения властей на региональном уровне, интересам субъекта Российской Федерации более соответствует процедура назначения на должности судей конституционного (уставного) суда, устанавливаемая законом субъекта Российской Федерации.
8. Законодательство Санкт-Петербурга, посвященное уставному правосудию, нуждается в усовершенствовании. Автором внесены предложения по законодательному решению вопросов уточнения полномочий Уставного суда Санкт-Петербурга, формированию и организации его работы, по определению особенностей производства в Уставном суде Санкт-Петербурга по всем категориям дел, находящихся в его компетенции. В частности предлагается внести в закон об Уставном суде Санкт-Петербурга положение о том, что Уставный суд Санкт-Петербурга решает исключительно вопросы права и воздерживается от установления и исследования фактических обстоятельств во всех случаях, когда это входит в компетенцию других судов или иных органов.
Теоретическое значение диссертационного исследования состоит в том, что настоящая работа является первым комплексным научным исследованием особенностей Уставного суда Санкт-Петербурга как органа конституционной юстиции субъекта Российской Федерации и практики его деятельности. В
диссертации выявляются общие черты деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации.
В диссертационной работе проведен сравнительный анализ действующего законодательства Российской Федерации и опыта зарубежных стран, регулирующего порядок формирования органов конституционной юстиции субъектов федеративных государств, вопросы их компетенции и деятельности. Выявлены особенности региональной конституционной юстиции Федеративной Республики Германия и Российской Федерации и сделаны выводы о том, какие принципы организации региональной конституционной юстиции Федеративной Республики Германия могут быть применены в процессе совершенствования законодательства субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, а что является неприемлемым в условиях российской конституционно-правовой действительности.
Вместе с тем необходимо отметить, что диссертант не претендует на исчерпывающий анализ поставленной проблемы, отдельные аспекты
10
которой остались за рамками диссертационного исследования и требуют дальнейшей разработки.
Практическое значение диссертационного исследования.
Полученные результаты и сделанные на их основе выводы напрямую затрагивают проблемы правового статуса органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации и Уставного суда Санкт-Петербурга. Результаты исследования могут быть использованы для совершенствования законодательства, регламентирующего деятельность органов конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации.
Результаты диссертационного исследования, выводы и
предложения могут быть учтены в процессе дальнейшей научной разработки вопросов при совершенствовании федерального законодательства, посвященного конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации, а также законодательства субъектов Российской Федерации о конституционных (уставных) судах, в частности Уставного суда Санкт-Петербурга. Содержащиеся в диссертационном исследовании сведения могут стать полезными в процессе совершенствования некоторых действующих законов о конституционных (уставных) судах субъектов Российской Федерации. Предлагаемые рекомендации могут оказать методическую и практическую помощь органам государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке и принятии законов о конституционных (уставных) судах.
Содержащиеся в работе фактографический материал, предложения и выводы могут быть использованы в процессе преподавания соответствующих тем по учебным курсам конституционного права Российской Федерации, а также спецкурсов по вопросам организации и деятельности конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Преподаватели, аспиранты и студенты юридических учебных заведений могут ознакомиться с основами и особенностями организации работы Уставного суда Санкт-Петербурга, его компетенции и использовать полученные знания в работе и обучении.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры конституционного и муниципального права Северо-Западной академии государственной службы.
Теоретические результаты диссертационного исследования докладывались выступлениях на трех научно-теоретических конференциях, проходивших в Северо-Западной академии государственной службы: «Право и политика» (10-11 декабря 2001года), «Власть и право» (9 декабря 2001 года), Конференция, посвященная десятилетию Конституции Российской Федерации (9-11 декабря 2003 года). Отдельные положения диссертации использовались автором в преподавании курса «Правоведение» учащимся старших классов
11
Аничкова лицея при Санкт-Петербургском городском Дворце творчества юных.
Результаты исследования отражены в опубликованных работах автора.
Структура работы строилась в соответствии с кругом вопросов, раскрывающих тему исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих двенадцать параграфов, заключения, списка использованной литературы.
12
Глава I. Становление конституционной (уставной) юстиции субъектов Российской Федерации
1.1. Правовые основы создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации
Становление российской демократии, формирование правовой государственности вызвали необходимость создания эффективных форм осуществления конституционного контроля. Опыт формирования органов государственной власти в Российской Федерации и ряде ее субъектов свидетельствует, что эффективной формой защиты Конституции Российской Федерации и основных законов субъектов Федерации, осуществления конституционного контроля является функционирование в них конституционных (уставных) судов.
Судебный конституционный контроль, осуществляемый конституционными (уставными) судами, является важным элементом российского федерализма1.
Конституционные (уставные) суды в субъектах Российской Федерации призваны разрешать споры, возникающие по вопросам исключительной компетенции субъектов Российской Федерации. Назначение этих судов — быть защитниками конституций (уставов) субъектов Российской Федерации, способствовать приведению регионального законодательства в соответствие с собственной конституцией или уставом.
Однако помимо указанной основной задачи у конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации есть скрытая, но не менее важная функция, заключающаяся в том, что косвенно эти органы конституционного (уставного) правосудия содействуют приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации. При этом реализация данной функции должна осуществляться без ущемления прав Конституционного Суда Российской Федерации и без вторжения в компетенцию судов общей юрисдикции.
Вместе с тем необходимо отметить, что поскольку предметом проверки конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации является соответствие нормативных актов конституции (уставу) соответствующего субъекта Российской Федерации, а не федеральной конституции и федеральным законам, местные конституционные (уставные) суды не должны рассматривать дела по вопросам, не регулируемым конституцией (уставом) субъекта Российской Федерации.
Процесс формирования конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации проходил не одновременно: от
1 Боброва В. К. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации: обсуждены проблемы образования. //Журнал российского права. 2000. № 3. С. 171-175.
13
закрепления возможности создания конституционного (уставного) суда в конституции или уставе субъекта Российской Федерации - основном законе субъекта Российской Федерации до реального создания конституционного (уставного) суда проходил довольно длительный период.
В частности, в Санкт-Петербурге создание Уставного суда было предусмотрено статьями 49 и 50 Устава Санкт-Петербурга в 1998 году, а Закон Санкт-Петербурга «Об Уставном суде Санкт-Петербурга» был принят 24 мая 2000 года. В том же году состоялось назначение на должности судей, и Уставный суд был сформирован в правомочном составе. Таким образом, момент закрепления в Уставе Санкт-Петербурга возможности создания Уставного суда и его фактическое появление разделяют два года.
Существует ряд причин, которыми обусловлена длительность и неоднородность процесса становления конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации: это материально-финансовые и кадровые проблемы, недостаточная методическая помощь со стороны федеральных властных и научных центров, сложности законодательного, организационного, компетенционного характера, статуса судей, взаимоотношений с федеральными судами общей юрисдикции и Конституционным Судом Российской Федерации, а кроме того, наличие в регионах сильных предубеждений относительно целесообразности конституционных и уставных судов и нежелание идти на самоограничение и установление судебного контроля за правотворческой деятельностью.
Для устранения этих причин и решения проблем становления конституционного (уставного) правосудия требуются усилия региональных органов власти, в частности, формирование правовой базы для образования конституционных (уставных) судов, разработка соответствующих законов, содействие подготовке квалифицированных кадров, создание материальных условий для вновь образуемых судов.
Вместе с тем при формировании органов конституционной (уставной) юстиции субъектам Российской Федерации необходимо учитывать следующие важные аргументы.
Российская Федерация является многонациональным федеративным государством2. В связи с этим не вызывает сомнения, что полноценное развитие и становление российского федерализма невозможно без уважения исторических, национальных, культурных особенностей субъектов Российской Федерации. Это обеспечивается наделением их определенным кругом полномочий государственно-властного характера. Вместе с тем федеративное государство, хотя и состоит из отдельных субъектов, представляет собой единое, целостное государство .
2 Чиркин В.Е. Современное федеративное государство, М., 1997. С. 10
3 Синюков В. И. О форме федерации в России // Государство и право. 1993. №5. С. 28.
14
Конституционное (уставное) судопроизводство играет важную роль в формировании демократического федерализма в Российской Федерации, однако здесь следует подчеркнуть два его важных аспекта.
Во-первых, при формировании конституционных (уставных) судов обязательно соблюдение принципа верховенства Конституции Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются частью единой судебной системы Российской Федерации. Они функционируют в рамках единого правового пространства, в котором федеральное конституционное законодательство и конституционное законодательство субъектов Федерации находятся в логической и иерархической взаимосвязи и осуществляют конституционное правосудие в целях обеспечения единого российского конституционализма. Правовая система регионов не должна разрывать единое конституционное пространство Российской Федерации.
С правовой точки зрения, отсутствие конституционных и уставных судов во многих регионах способствует тому, что значительный массив законов субъектов Российской Федерации остается вне конституционного контроля4.
Во-вторых, формирование правовой системы на уровне региона, в том числе создание конституционных (уставных) судов, должно отражать его специфические особенности.
Таким образом, сохранение баланса, обеспечивающего единство российского государства в сочетании с учетом многообразия его субъектов является исключительно важной задачей при формировании органов конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации. Конституционные (уставные) суды призваны стать эффективным инструментом обеспечения прав человека и единства конституционного пространства страны, а вместе с тем и способом национальной индивидуализации субъектов Российской Федерации.
Не вызывает сомнения то, что конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации являются важным механизмом реализации принципа федерализма. Наличие этих органов в системе власти субъектов Российской Федерации - свидетельство нового этапа развития федерализма и повышения общей правовой культуры.
В Конституции Российской Федерации обозначены лишь основные элементы структуры судебной системы федерального уровня. В статьях 125-127 Конституции Российской Федерации предусмотрено создание Конституционного, Верховного и Высшего Арбитражного судов и определена их компетенция.
В то же время в Конституции Российской Федерации в общем виде содержится упоминание и о других судах. При этом для их обозначения используются как термин «федеральные суды», так и более
4 Чернобель Г. Т. Противоречия и пробелы в конституциях и уставах субъектов Федерации необходимо преодолеть // Журнал российского права. 1997. № 4. С. 53—56.
15
общий термин «суды Российской Федерации» (статьи 119,128), что может служить подтверждением того, что и в главе 7 Конституции Российской Федерации, посвященной судебной власти, предусматривается существование в судебной системе Российской Федерации иных судов, кроме федеральных.
Вместе с тем прямого указания на наличие в субъектах Российской Федерации собственных органов судебной власти Конституция не содержит. Это объясняется тем, что детальное регулирование судебной системы Российской Федерации Конституция Российской Федерации относит к федеральному конституционному закону.
Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» предусматривает создание в рамках единой судебной системы Российской Федерации судебных органов субъектов Российской Федерации. Согласно пунктам 2 и 4 статьи 4 названного закона в Российской Федерации действуют федеральные суды, конституционные (уставные) суды и мировые судьи субъектов Российской Федерации, составляющие единую судебную систему Российской Федерации. При этом к судам субъектов Российской Федерации относятся конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации и мировые судьи, являющиеся судьями общей юрисдикции субъектов Российской Федерации.
Несмотря на то, что создание конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации напрямую не предусмотрено в Конституции Российской Федерации, в пользу образования органов конституционной (уставной) юстиции говорят фундаментальные конституционные принципы, которые содержат достаточно правовых оснований возможности и необходимости создания этих органов конституционного (уставного) контроля.
Прежде всего, правовая основа создания конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации подтверждена принципом федерализма, который нашел отражение в целом ряде конституционных положений.
Конституционный принцип федерализма в соответствии с частью 3 статьи 5 Конституции Российской Федерации предусматривает создание единой системы государственной власти в Российской Федерации. Кроме того, согласно части 2 статьи 11 Конституции Российской Федерации государственная власть в субъектах Российской Федерации осуществляется посредством образуемых ими органов государственной власти. Из указанных конституционных положений в их сочетании с конституционным принципом разделения властей, закрепленным статьей 10 Конституции Российской Федерации, вытекает возможность субъектов Российской Федерации иметь собственные органы не только законодательной и исполнительной, но также и
16
судебной власти, входящие в единую систему государственной власти •¦' Российской Федерации5.
Принцип федерализма проявляется также и в разграничении статьями 71 и 72 Конституции Российской Федерации компетенции федерального и регионального уровней государственной власти путем определения предметов ведения Российской Федерации и предметов совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации.
Кроме того, в соответствии со статьей 73 Конституции Российской Федерации вне пределов ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения субъекты Российской Федерации обладают всей полнотой государственной власти. Данное конституционное положение, закрепляющее право на обладание всей полнотой государственной власти относится ко всем ее ветвям - законодательной, исполнительной и судебной. Полномочие субъектов Российской Федерации обладать всей полнотой
государственной власти включает в себя также и деятельность по отправлению правосудия в пределах, установленных законодательством.
Подтверждение данному выводу можно найти и в положениях части 4 статьи 76 Конституции, закрепившей право субъектов Российской Федерации осуществлять собственное правовое регулирование вне пределов ведения Российской Федерации и совместного ведения, включая принятие законов и иных правовых актов. Как известно, правовое регулирование не охватывается лишь правотворческой деятельностью, а включает в себя также и правоприменительную деятельность, в том числе принятие правоприменительных актов органов судебной власти.
Создание конституционных (уставных) судов в субъектах Российской Федерации является важным элементом обеспечения Ф реализации закрепленных в статьях 45 и 46 Конституции Российской
Федерации положений о гарантированности государственной судебной защиты прав и свобод человека и гражданина. Вытекающее из данных статей Конституции Российской Федерации обязательство государства защищать права и свободы человека и гражданина посредством осуществления правосудия распространяется и на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Это подтверждается положениями пункта «б» части 1 статьи 72 Конституции Российской Федерации, согласно которой защита прав и свобод человека и гражданина относится к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. При этом для реализации конституционной обязанности по защите прав и свобод человека и гражданина на уровне субъектов Российской Федерации необходимо создание соответствующих собственных судебных органов.
* -----------------------------
5 Хатагов Т. А. Становление конституционной (уставной) юстиции в субъектах Российской Федерации (на примере Южного Федерального округа) // Политика и право. 2002. № 10. С. 33
17
Конституционные (уставные) суды призваны стать дополнительным к функциям федерального Конституционного Суда инструментом по защите прав и свобод человека и гражданина.
Таким образом, наличие собственных органов судебной власти следует рассматривать в качестве неотъемлемого элемента конституционно-правового статуса субъекта Российской Федерации. А поскольку в соответствии со статьей 66 Конституции Российской Федерации статус субъектов Российской Федерации определяется помимо Конституции Российской Федерации конституциями (уставами) соответствующих субъектов, положения о наличии в субъекте Российской Федерации собственного органа конституционного (уставного) контроля должны найти закрепление непосредственно в конституции (уставе) субъекта Российской Федерации и в дальнейшем конкретизированы в законе о конституционном (уставном) суде субъекта.
Создание субъектами Российской Федерации собственных органов судебной власти относится к общим вопросам установления системы органов государственной власти, в связи с чем данный вопрос должен решаться в соответствующем разделе конституции (устава) субъекта Российской Федерации, устанавливающем основы его конституционного статуса.
Согласно пункту 2 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации» конституционные (уставные) суды субъектов Российской Федерации создаются и упраздняются законами субъектов Российской Федерации.
При этом представляется, что любые решения о создании, реорганизации или упразднении конституционных (уставных) судов могут приниматься субъектами Российской Федерации с соблюдением положения пункта 5 статьи 66 Конституции Российской Федерации, согласно которому статус субъекта Российской Федерации может быть изменен исключительно по взаимному согласию Российской Федерации и субъекта Российской Федерации в соответствии с федеральным конституционным законом. Это согласуется и с пунктом 3 статьи 17 Федерального конституционного закона «О судебной системе Российской Федерации», согласно которому никакой суд не может быть упразднен, если отнесенные к его ведению вопросы осуществления правосудия не были одновременно переданы в юрисдикцию другого суда.
В соответствии с частью 1 статьи 77 Конституции Российской Федерации система органов государственной власти субъектов Российской Федерации устанавливается ими самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Это означает, что субъекты Российской Федерации обладают |
