ВВЕДЕНИЕ
Для успешного развития местного самоуправления в Российской Федерации каждое муниципальное образование должно иметь соответствующую экономическую базу, в том числе и финансовые ресурсы. Особенно это актуально для городских муниципальных образований, так как растет их общее количество, увеличивается численность городского населения. Несмотря на имеющиеся различия в организационно-правовом статусе городов, они должны располагать необходимыми финансовыми ресурсами для финансирования строительства жилья, текущего содержания жилищного, коммунального хозяйства, транспорта, отраслей социально-культурной сферы и т. д.
Органы городского самоуправления постоянно сталкиваются с нехваткой финансовых ресурсов, с отставанием реальных доходов от потребностей в расходах, результатом чего является дефицит городских бюджетов. Превышение бюджетных расходов над доходами обусловлено, с одной стороны, растущими затратами на городское хозяйство, производственную и социальную инфраструктуру, связанную с ростом городской территории и увеличением населения, а с другой стороны - снижением налогооблагаемой базы в связи с экономическим кризисом. В этих условиях одной из первоочередных задач органов городского самоуправления становится мобилизация достаточного объема финансовых ресурсов и их рациональное использование. Для решения этой задачи необходимо расширить финансовые возможности органов городского самоуправления, обеспечить эффективное распределение и * использование финансовых ресурсов в интересах более полной реализации
L полномочий городов в осуществлении социального и экономического разви-
тия городских территорий.
В настоящее время существует многоканальность использования финансовых ресурсов городов, в том числе и на финансирование целевых программ - инвестиционных, экологических, социальных и др. Так, в последние
¦
_4 —
годы создано множество целевых внебюджетных фондов, которые помимо бюджета осуществляют финансирование общегородских нужд. Это требует систематизации и учета всех имеющихся в распоряжении города источников финансирования его текущей и инвестиционной деятельности. Городские органы самоуправления должны располагать информацией как о величине финансовых ресурсов города, так и о размере общего финансового потенциала города. Более того, для эффективного осуществления всех городских мероприятий необходима координация в многоканальном использовании финансовых ресурсов города.
Проблемы финансовых ресурсов города в настоящее время слабо изучены. Несмотря на то, что термин «финансовые ресурсы» широко используется в экономической литературе и практике хозяйствования, вопросам содержания этого понятия, источникам формирования и направлениям использования финансовых ресурсов уделяется необоснованно мало внимания; осо- бенно слабо исследованы финансовые ресурсы отдельных территориальных образований, в частности финансовые ресурсы городов.
Достаточно сказать, что до начала девяностых годов финансовые ресурсы города редко становились объектом научного исследования. В работах Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К Сенчагова, Г.М. Точильникова и др. в той или иной мере были освещены вопросы финансовых ресурсов общества в целом, проанализированы их содержание, состав, источники и факторы роста.
Изучение финансовых ресурсов отдельных муниципальных образований в основном ограничивалось бюджетом. Этим проблемам посвятили свои труды такие отечественные ученые, как Л.А. Дробозина, В.П. Иваницкий, А.Г. Игудин, Е.В. Коломин, В.Г. Пансков, Л.П. Павлова, Г.Б. Поляк, В.М. Родионова, Д.Г. Черник и др. Некоторые аспекты формирования финансовых ресурсов отдельной территории были исследованы в диссертациях Г.С. За-
I j
-5-
кревской, Л.А. Паренкиной, И.О. Цизман1, однако многие практические рекомендации, содержащиеся в этих работах, уже устарели; кроме того, достаточно спорными являются позиции некоторых авторов по принципиальным вопросам состава и структуры финансовых ресурсов города.
Таким образом, недостаточная теоретическая и практическая разработанность проблем обусловила выбор темы, цели и задачи исследования.
Целью настоящей диссертационной работы является определение экономического содержания и состава финансовых ресурсов города, организационных и правовых основ их формирования и использования; а также разработка предложений по оптимизации структуры финансовых ресурсов города, совершенствованию механизма их образования и использования.
Для достижения намеченной цели в работе были поставлены следующие задачи;
- уточнить имеющееся определение финансовых ресурсов города, раскрыть их экономическое содержание и значение;
- выявить особенности формирования и использования финансовых ресурсов на уровне города и дать определение финансовой самостоятельности города;
- определить критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;
- исследовать финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;
- разработать основные направления совершенствования формирования и использования финансовых ресурсов города.
Цизман И.О. Финансовые ресурсы региона и проблемы их регулирования. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Иркутск, 1995; Паренкина Л.А. Финансовые ресурсы города в условиях самоуправления. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Москва, 1990; Закревская Г.С. Финансовые ресурсы города: структура, формирование, управление. Диссертация на соискание ученой степени кандидата экономических наук. - Санкт-Петербург, 1994.
-6-
Объектом исследования являются система денежных отношений, связанных с образованием, распределением и использованием финансовых ресурсов на уровне города. В качестве предмета исследования выступали городские бюджет и внебюджетные фонды как формы организации и использования финансовых ресурсов города.
Методология исследования основана на принципах диалектической логики. В диссертации использованы методы системного анализа и синтеза теоретического и практического материала, индуктивные и дедуктивные методы. Анализ статистических данных проведен с применением методов группировки, выборки, сравнения и обобщения. Графическое описание выполнено посредством диаграмм (сравнения, структуры, динамики), графиков временного ряда, рисунков.
Теоретическую основу диссертации составили исследования ведущих отечественных и зарубежных ученых и практических работников в области формирования и использования финансовых ресурсов города. В работе использованы законодательные акты Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; законодательные и нормативные акты по бюджету, налогам и внебюджетным фондам субъектов Российской Федерации, инструкции и методические рекомендации Министерства финансов Российской Федерации, а также материалы научных конференций и периодические издания.
Информационно-статистическую базу исследования составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Государственного комитета по статистике Российской Федерации, Департамента финансов Правительства Москвы, Контрольно-счетной палаты Москвы, материалы органов местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.
Научная новизна проведенного исследования состоит в следующем:
-7-
- уточнено определение понятия «финансовые ресурсы города», в состав которых включаются средства городского бюджета и внебюджетных фондов;
- дано определение финансовой самостоятельности города, а также выявлены условия для ее достижения;
- определены критерии распределения финансовых ресурсов между уровнями управления в городе;
- исследованы финансовые, организационные и правовые аспекты образования целевых бюджетных и внебюджетных фондов на уровне города;
- предложен новый механизм использования внебюджетных фондов, нацеленный на более эффективное расходование финансовых ресурсов города.
Практическая значимость работы заключается в том, что рекомендации соискателя по оптимизации состава и структуры финансовых ресурсов города, а также предложения по совершенствованию механизма формирования и использования целевых бюджетных и внебюджетных фондов могут применяться органами государственной власти и местного самоуправления городов на территории Российской Федерации.
Содержащиеся в диссертации предложения автора по уточнению имеющегося законодательства при их использовании позволят снять противоречия между отдельными положениями федеральных законов, законов субъектов Федерации, а также правовых актов муниципальных образований. Предложено внести изменения в принятый Бюджетный кодекс Российской Федерации, отдельные законодательные акты г. Москвы. Основные положения и выводы диссертации по улучшению механизма функционирования внебюджетных фондов могут быть использованы в законах субъектов Федерации «О внебюджетных фондах» и аналогичных правовых актах органов местного самоуправления.
Кроме того, проведенное исследование позволило выработать рекомендации по:
-8-
- оптимизации состава, структуры и организационно-правовых форм финансовых ресурсов городов;
- повышению эффективности механизма формирования и использования финансовых ресурсов города с целью мобилизации дополнительных доходов и уменьшения непроизводительных расходов городов на жилищно-коммунальное хозяйство, на управление внебюджетными фондами и т.д.
- использованию целевых бюджетных и внебюджетных фондов как формы образования и использования финансовых ресурсов города.
Результаты исследований и расчетов, приведенных автором, а также выводы и рекомендации, приведенные в диссертации, использованы Контрольно-счетной палатой Москвы, что подтверждается справкой о внедрении результатов диссертационного исследования. Предложения по повышению эффективности формирования и использования финансовых ресурсов города используются при проведении проверок и обследований деятельности целевых бюджетных и внебюджетных фондов г. Москвы. Контрольно-счетной палатой Москвы также учтены предложения по устранению нарушений действующего законодательства Российской Федерации и г. Москвы; использованы рекомендации по более эффективному управлению собственностью города.
Основные результаты исследования были представлены на обсуждение в рамках научно-практической конференций «Пути укрепления государственных финансов в условиях углубления рыночных реформ». - Ростов-на-Дону, РГЭА, 1998; «Финансы в условиях рынка». - Москва, ФА при Правительстве РФ, 1998.
Результаты исследований, приведенных в диссертации, были получены при выполнении научно-исследовательских работ в рамках гранта по теме «Регулирование внебюджетных фондов» и Единого заказ-наряда «Пути оздоровления государственных финансов России», проводимых кафедрой «Финансы» Финансовой академии при Правительстве Российской Федерации.
Отдельные положения диссертации были включены в экспертное заключение по Бюджетному кодексу Российской Федерации в части целевых бюджетных и внебюджетных фондов.
Материалы диссертации используются в процессе подготовки и преподавания учебных дисциплин «Финансы», «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Бюджет и бюджетная система Российской Федерации», а также в системе повышения квалификации работников финансовых и банковских органов и внебюджетных фондов. В период работы над диссертацией были полностью переработаны программы и планы практических занятий по курсам «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды», «Система пенсионного обеспечения в РФ», разработаны и опубликованы задания для проведения лабораторных работ по курсу «Целевые бюджетные и внебюджетные фонды».
По теме исследования опубликовано 4 работы общим объемом 2,2 п.л.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
•
ij
-10-
ГЛАВА I. ЭКОНОМИЧЕСКОЕ СОДЕРЖАНИЕ ФИНАНСОВЫХ РЕСУРСОВ ГОРОДА, ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ИХ ФОРМИРОВАНИЯ И ИСПОЛЬЗОВАНИЯ
1.1. Содержание, состав и структура финансовых ресурсов города
Политические и экономические преобразования в нашей стране, становление местного самоуправления обусловили необходимость формирования нового механизма хозяйствования, и, прежде всего на уровне отдельно взятого муниципального образования.
Конституция Российской Федерации, а также принятые Федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» провозгласили принцип самостоятельности местного самоуправления. В 1998 г. Федеральным Собранием Российской Федерации была ратифицирована принятая Советом Европы Хартия местного самоуправления, которая вступила в силу на территории Российской Федерации с 1 сентября 1998 года1.
Согласно Хартии под местным самоуправлением понимается «право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения».
«Местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно
См. «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления»: Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. №55-ФЗ.
-11-
или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций»1.
Местное самоуправление - одно из проявлений народовластия, предполагающее самостоятельную деятельность (непосредственно или через органы местного самоуправления) по решению вопросов местного значения, исходя из интересов населения, исторических и иных местных традиций. Будучи выражением народовластия, местное самоуправление составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Развитие местного самоуправления обусловлено необходимостью эффективного управления делами общества и развития демократии. Чем сложнее общество, тем труднее управлять экономическими и социальными процессами из центра, поэтому издавна местное самоуправление связывалось с задачей децентрализации управления, передачи на местный уровень вопросов, которые там могут решаться наиболее эффективно. С другой стороны, местное самоуправление способствует обеспечению свободы личности, ее самовыражению, развитию в гражданах самостоятельности и предприимчивости.
Немаловажным является вопрос о территориально-организационных основах местного самоуправления: местное самоуправление в Российской Федерации осуществляется в муниципальных образованиях, под которым в соответствии с законодательством понимается «городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория,...в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления».2
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, ст. 2.
«Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ, ст.12.
-12-
\ В настоящей работе в качестве объекта исследования были выбраны
городские муниципальные образования. Во всем мире наблюдается процесс Щ урбанизации населения, появления новых и расширения имеющихся городов.
Значительна доля финансовых ресурсов городов в общем объеме финансовых ресурсов страны. Так, за 1950-1965 гг. объем городских бюджетов в на-I шей стране увеличился в 4,3 раза, а их удельный вес в местных бюджетах
] возрос с 34,4 % до 45,9 %. С 1965 по 1988 годы удельный вес повысился
I только на 0,4 пункта и составил 46,3 %, но абсолютный объем вырос с 9,7
млрд. руб. до 33,8 млрд. руб. или почти в 3,5 раза .
На территории Российской Федерации городские поселения различаются по территории, по количеству проживающего в них населения, по организационно-правовому статусу и т. д. Причем последний оказывает непосредственное влияние на организацию финансовых ресурсов города, и, прежде всего на объем, состав и структуру бюджетных ресурсов, на их форми-1 рование и использование.
™ Города на территории нашей страны имеют следующий организацион-
но-правовой статус:
- два города федерального значения, являющихся субъектами Федерации2 - Москва и Санкт-Петербург;
- города областного значения (Ростов-на-Дону, Нижний Новгород, Саратов и т. д.);
- города районного значения (например, в Московской области - это г. Мытищи, г. Балашиха и т. д.);
- города низового уровня, не являющиеся районными, областными и т. п. центрами.
Черник Д.Г. Проблемы финансового обеспечения крупного города в современных условиях. Диссертация на соискание ученой степени доктора экономических наук. М., 1990. - с.38.
Конституция Российской Федерации, статья 65.
1 i
-13-
Москва и Санкт-Петербург к тому же являются самыми крупными по численности населения городами (равно как и субъектами Федерации), Москва насчитывает более 9 млн. человек, Санкт - Петербург более 5 млн. человек городского населения.
Помимо этого, г. Москва является столицей Российской Федерации. Статус столицы устанавливается федеральным законом1, а также Уставом -Основным Законом города Москвы, принятым Московской городской Думой 28 июня 1995 г.2
Таким образом, г. Москва имеет двойной статус, являясь одновременно и субъектом Федерации и городом — единым муниципальным образованием, а представительные и исполнительные органы власти г. Москвы являются одновременно органами городского (местного) самоуправления и органами государственной власти субъекта Российской Федерации.3
В Санкт-Петербурге местное самоуправление осуществляется в городах, районах города, поселках, других внутригородских структурных подразделениях, находящихся на территории Санкт-Петербурга4, которые имеют свои собственные бюджеты.
Появление новых видов бюджетов (бюджетов городских подразделений) связано с процессом урбанизации. С ростом больших городов возникла необходимость разделения их на районы, так появилось новый вид бюджетов — бюджеты районов в городе. В этих условиях бюджеты городов представляют собой консолидированные бюджеты, которые объединяют собственно городские бюджеты и бюджеты районов, входящих в состав города. К таким городам относятся Санкт-Петербург, Ростов-на-Дону и т. д.
«О статусе столицы Российской Федерации»: Закон Российской Федерации от 15 апреля 1993 г. № 4802-1.
2
" «Устав города Москвы»: Закон города Москвы от 28 июня 1995 г..
«Устав города Москвы»: Закон города Москвы от 28 июня 1995 г., статьи 5,6.
4 «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге»: Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 г. № 111-35;
Устав Санкт-Петербурга: Закон Санкт-Петербурга от 28 февраля 1998 г. № 13-4.
-14-
Однако, несмотря на различный организационно-правовой статус городов, все они должны иметь необходимые финансовые ресурсы для финансирования строительства жилья, текущего содержания жилищного, коммунального хозяйства, транспорта, других градообслуживающих отраслей. Кроме того, на бюджеты городов, как впрочем, и на бюджеты других муниципальных образований, возложено финансирование отраслей социально-культурной сферы и т. д.
Законодательной базой формирования и использования финансовых ресурсов городов и других муниципальных образований являются:
- федеральное законодательство: Конституция Российской Федерации, федеральные законы «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», другие федеральные законы;
- законодательство субъектов Федерации, на территории которых расположены муниципальные образования: конституции, уставы и законы субъектов Российской Федерации;
- законодательные акты муниципальных образований: уставы, правовые акты органов местного самоуправления.
Поскольку формирование и использование финансовых ресурсов, по сути, регулируются правовыми актами всех уровней власти Российской Федерации, то для их эффективного функционирования необходимо четкая согласованность этих правовых актов и недопущение несоответствия одних актов другим (такие несоответствия будут рассмотрены ниже).
Следует отметить факт постоянной и повсеместной нехватки финансовых ресурсов городов и районов городов, отставание реального роста потребностей в расходах от увеличения доходов. Свидетельством этому является дефицит бюджетов городов на территории Российской Федерации (за исключением Москвы и некоторых других городов). Даже бюджет г. Санкт-Петербурга сформирован в 1995-1997 гг. с дефицитом (см. таблицу 1.1.1).
-15-
Так, в 1995г. размер бюджетного дефицита г. Санкт-Петербурга составлял 11,8 % от общей суммы расходов бюджета, в 1996 году эта сумма возросла до 19,52 % и по своему значению приблизилась к уровню бюджетного дефицита федерального бюджета (20,59%); в 1997 году уровень дефицита бюджета Санкт-Петербурга составлял 17,74 % (дефицит федерального бюджета 18,01%).
Таблица 1.1.1.
Доходы и расходы федерального бюджета и бюджетов городов Москвы и
Санкт-Петербурга за 1995-1997 гг.
1995 год 1996 год 1997 год
Федеральный бюджет Бюджет Москвы Бюджет Санкт-Петербурга Федеральный бюджет Бюджет Москвы Бюджет Санкт-Петербурга Федеральный бюджет Бюджет Москвы Бюджет Санкт-Петербурга
Доходы бюджета (млрд. руб.) 224400,5 35394,8 7703,0 347200,0 47011,3 11311,8 434365,1 44347,5 8774,9
Расходы бюджета (млрд. руб.) 284778,2 35394,8 8733,9 437250,0 47011,3 14055,6 529765,2 44347,5 10667,7
Дефицит бюджета (млрд. руб.) 60377,7 0,0 1030,9 90050,0 0,0 2743,8 95400,1 0,0 1892,8
Дефицит бюджета (% к общему объему расходов) 21,20% 0,00% 11,80% 20,59% 0,00% 19,52% 18,01% 0,00% 17,74%
Аналогичное положение создалось и в других городах Российской Федерации. Превышение расходов над доходами обусловлено растущими затратами на городское хозяйство, инфраструктуру и социальную сферу, связанными с экономическим кризисом, ростом территории и увеличением населения.
¦¦•
-16-
Исходя из этого, первоначальной задачей городских органов власти становится мобилизация достаточного объема финансовых ресурсов и их рациональное использование, и в первую очередь для развития производственной и социальной инфраструктуры. Для этого необходимо расширить материальные и финансовые возможности органов местного самоуправления и реализовать их полномочия в осуществлении социального и экономического развития городских территорий, а также обеспечить эффективное распределение и использование финансовых ресурсов.
Потребность в дополнительных источниках финансовых ресурсов заставляет искать новые пути и формы мобилизации средств, а вместе с этим активизирует работу городских органов местного самоуправления по поиску новых, нетрадиционных форм и методов привлечения финансовых ресурсов. Мобилизация дополнительных средств в бюджет, а также привлечение внебюджетных средств позволят нормально функционировать городскому хозяйству, бесперебойно финансировать мероприятия по его социальному развитию, обеспечат условия для полной реализации механизма самоуправления.
Для успешного функционирования местного самоуправления любое муниципальное образование должно иметь экономическую базу, которая состоит из финансовых ресурсов и имущества, находящегося непосредственно в муниципальной собственности, а также имущества, находящегося в государственной собственности, но переданного в управление органам местного самоуправления.
Муниципальная собственность, которой распоряжается орган местного самоуправления (см. приложение 1) выступает:
а) в форме имущества;
б) в форме финансовых ресурсов.
В состав муниципального имущества входят:
- муниципальные земли и природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности;
-17-
- имущество органов местного самоуправления;
- муниципальные предприятия и организации, в том числе муниципальные банки и другие финансово - кредитные организации;
- муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения;
- муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта;
- ценные бумаги и другие финансовые активы;
- прочее имущество (объекты инженерной инфраструктуры, другие объекты, используемые для удовлетворения коммунально-бытовых и социально-культурных потребностей населения).
В состав муниципальных финансовых ресурсов включаются средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные и валютный фонды. Вопрос об объеме, источниках формирования финансовых ресурсов, выборе эффективных направлений их использования приобрел первостепенное значение, т. к. от решения этого вопроса в первую очередь зависит финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления по комплексному развитию территории муниципальных образований.
Для того чтобы рассмотреть механизм формирования и использования финансовых ресурсов в рамках города, необходимо, прежде всего, проанализировать содержание данного понятия, рассмотреть состав и структуру имеющихся в распоряжении городских муниципальных образований финансовых ресурсов.
Проблемам финансовых ресурсов посвящено значительное количество работ отечественных ученых-экономистов. Исследованию теоретических и практических вопросов функционирования финансовых ресурсов были посвящены труды Д.А. Аллахвердяна, A.M. Бирмана, Э.А. Вознесенского, Д.С. Молякова, Л.П. Павловой, Г.Б. Поляка, В.М. Родионовой, В.К Сенчагова, Г.М. Точильникова, Б.И. Филимонова и др. Некоторые из перечисленных |
