ВВЕДЕНИЕ
Актуальность темы диссертационного исследования.
Научные дискуссии по вопросам публично-правовой природы местного самоуправления и проблемам положения местного самоуправления в системе организации власти в государстве, начатые еще в XIX веке, не только не утихают, а, наоборот, в XXI веке становятся еще острее.
Реформы, Петра I системы местного управления создали предпосылки для рационального управления городами через выборных должностных лиц. Влияние идеологии Просвещения и просвещенного абсолютизма на административную систему управления усматривается в преобразованиях Екатерины II, в частности, вводится первый в России орган городского самоуправления. Вторая половина XIX века стала тем эпохальным этапом в истории развития российской государственности, когда правительство предприняло одну из наиболее последовательных попыток модернизировать весь уклад жизни империи.
Образовавшаяся в правительственной политике дилемма «реформа или стагнация» была преодолена выбором преобразований, охвативших три основных сферы - социально-экономическую (отмена крепостного права и решение земельного вопроса), политическую (введение местного самоуправления, реформа суда и армии), культурно-просветительскую (реформа образования, цензуры). Различия в сроках проведения этих преобразований и в степени их эффективности были ощутимы, но не могли повлиять на основную закономерность - неразрывную внутреннюю связь, логическое единство либеральных реформ.
Проблемы формирования и практической деятельности органов самоуправления в прошлом, их роль в развитии городского хозяйства и утверждении буржуазных принципов самоуправления приобретают еще большее значение в период затянувшихся реформ местного самоуправления в сложных, а порой и противоречивых процессах развития современной российской государственности. Именно поэтому изучение опыта формирования и дальнейшего развития Санкт-Петербургского городского самоуправления, занимавшего особое место среди городов Российской Империи, не только может дополнить историко-правовые знания, но и сориентировать на более рациональную деятельность и организацию современные органы местного самоуправления.
Городская реформа, начатая в 1870 г., в известной степени отвечала историческому преобразовательному процессу государства, но проблема организации эффективной деятельности городских общественных органов1 оставалась открытой не только из-за имевшихся в законе ограничений самоуправленческих начал, но и потому, что капиталистическое развитие города значительно расширяло круг социально-хозяйственных задач.
В целях укрепления основ самодержавного строя в 80 - 90 гг. XIX в. принимается ряд «реакционных» законов. В их числе Городовое Положение 1892, по которому значительно усиливался правительственный контроль за городским самоуправлением. Для повышения эффективности практической деятельности городского управления, изменялся «податный» ценз на «недвижимый» с целью увеличения дворянского состава в Думе. Избранные должностные
13 данном контексте автор рассматривает термины «общественные органы» и «органы самоуправления» как синонимы, так как первый являлся формально установленным, второй - общеупотребимым и на практике и в научном обороте.
лица могли быть назначены по усмотрению министра внутренних
«L дел или императора.
V . ¦
Городовое Положение 1870 г. вводилось в действие в
Петербурге с задержкой, спустя три года, на основе дополнительных узаконений. Это было продиктовано тем, что в действиях формирующегося городского самоуправления прослеживались
,^ тенденции, шедшие в разрез с государственной политикой:
освободиться от правительственной опеки; добиться большей самостоятельности и получить возможность использовать представительный орган в качестве политической трибуны.
Придавая особое значение Петербургу в общественно-политическом смысле, правительство предприняло превентивную меру, выделив его из состава губернии в особое градоначальство, наделив градоначальника правами губернатора и прямо подчинив ему полицию.
Отсутствие обобщающих исследований правового положения столичного самоуправления, практической деятельности и взаимоотношений с городской администрацией и полицией является пробелом в историко-правовой науке, не позволяющим
t выявить основные тенденции становления и развития выборных
учреждений, а позже и городского самоуправления в Петербурге и дать объективную оценку этим процессам. В целом это и определяет научную актуальность данного исследования.
Степень научной разработанности темы диссертационного исследования. Научные исследования, выборных учреждений Санкт-Петербурга с петровских реформ
* до второй половины XIX века, имеющие историко-правовую
направленность немногочисленны. Среди них наиболее значительными, по мнению диссертанта, являются труды И.И.
Дитятина, А.А. Кизеветтера, П. Муллова1.
Дореволюционная историография, посвященная
¦ • ¦
городскому самоуправлению, представлена немногими исследованиями. Она исчерпывается рядом работ, где основное внимание придается критическому анализу Городовых Положений 1870 г. и 1892 г.2 К специальным исследованиям относятся работы И.И. Дитятина по подготовке Городового Положения и М.И. Свешникова - сравнительно-правовой анализ действующего закона3.
Другие публикации можно разделить на три группы: теоретические исследования; обзорный материал о деятельности отдельных городских общественных органов и работы публицистического характера. Методологические проблемы самоуправления рассматриваются в монографических работах В.В. Лысенко, Е.Н. Щендригина и коллективной монографии «Институты самоуправления: историко-правовое
исследование»4.
1 Дитятин И.И. Столетие С.-Петербургского городского общества 1785 -1885 гг. СПб., 1885, его же: К истории жалованных грамот 1785 г.//
1* Русская Мысль, 1885; Кизеветтер А.А. Посадская община в России в XVIII
столетии. М., 1903, его же: Городовое Положение Екатерины II 1785 г. Опыт исторического комментария. М., 1909; Мулов П. Историческое обозрение правительственных мер по устройству городского общественного управления СПб., 1864.
2 Гессен В.М. Городское самоуправление: дополнение к курсу русского государственного права. СПб., 1912; Джаншиев Г.А. Эпоха великих реформ. Изд. 10-е, СПб., 1907; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. СПб., 1913; Шрейдер Г.И. Наше городское общественное управление. Т.1. СПб., 1902; Городское самоуправление // Словарь юридических и государственных наук. Вып. VI. Т.2. СПб., (б.г.).
3 Дитятин И.И. Статьи по истории русского права. СПб., 1895;
Ф Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. В 2-х частях. СПб.,
1892. '..¦¦¦
4 Лысенко В.В. Правонарушения в сфере общественной нравственности и полиция России. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997; Щендригин Е.Н. Местное самоуправление и государственная власть в
Проблемы соотношения местного управления и самоуправления затрагиваются в научных работах Ю.А. Тихомирова и Г.Х. Шахназарова, А.И. Черкасова, Г. Штимпфла и X. Шоллера х.
Значительный вклад в становление и развитие теории местного самоуправления внесен такими известными западноевропейскими учеными, как: Л. Штейн, Р. Гнейст, И. Гачек, Г. Елинек. Русскими - В.П. Безобразов, АД. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков2.
Оценка деятельности Санкт-Петербургского общественного управления предпринималась Думой в обзорах определенных периодов3. Научный интерес представляет работа JX-JX-Семенова, в которой анализируется опыт городского самоуправления в Санкт-Петербурге4.
Вопросам взаимообусловленности реформ местного управления и самоуправления уделялось внимание в работах Г.
России. Монография. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД России, 1997. Институты самоуправления: историко-правовое исследование/В.Г. Графский, Н.И. Ефремова, В.И. Карпец, и др. М., 1995.
'* 1 Самоуправление: от теории к практике/Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х.
Шахназарова. М., 1988; Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика. М.,1998; Штимпфл Г., Шоллер X. Местное самоуправление. М., 1995.
2 Штейн Л. Учение об управлении и правоуправлении, ( в пер. с нем.). СПб., 1874; Гнейст Р. История государственных учреждений Англии/ Перев. с нем. под ред. С.А. Венгерова. М., 1885; Hatschek I. Selbitverwaltung in politischer und juristischer Bedeutung. L., 1898; Iellinek G. Allgemeine Staatslehre. Berlin, 1903; Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874; Градовский А.Д. Собр. соч. Т. 3 и 9. СПб., 1883; Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1897. Т.2; Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица. СПб.,
* 1903; Лешков В.Н. Опыт теории земств. М., 1865.
3 Десять лет Санкт-Петербургского городского общественного управления, 1873-1883. СПб., 1883; Обзор деятельности Санкт-Петербургского городского общественного управления за 1891-1900 гг. СПб., 1902.
л Семенов Д.Д. Городское самоуправление. Очерки и опыты. СПб., 1901.
8
А. Герасименко, А.А. Головачева, А.А. Корнилова, А.И. Королева,
¦*! Л.Е. Лаптевой, И. Тарасова1.
Особую ценность, на наш взгляд, представляет капитальный труд присяжного поверенного М.И. Мыш2, где системно и логично сосредоточены практически все действующие нормативно-правовые акты, регулирующие
^ организацию органов самоуправления. Нам представляется, что
этот справочник вполне мог быть «настольной книгой» как для гласных Петербургской Думы, так и для всех тех, кто в той или иной мере соприкасался с их деятельностью. Переиздание этой книги более пяти раз показывает ее широкую популярность.
Отдельное место в историографии дореволюционного периода занимает проблема взаимоотношений выборных учреждений и полиции. В связи с этим в публицистике и документальных материалах поднимались вопросы зависимости органов самоуправления от полиции; возможности организации полиции общественной безопасности, подчиненной непосредственно этим органам, и др3.
1 Герасименко Г.А. Земское самоуправление в России. М., 1990; Головачев А.А. Десять лет реформ. 1861-1871. СПб., 1872; Корнилов А.А. Курс истории России XIX века. М., 1993; Королев А.И. Государственная власть и рабочий класс в СССР. История и современность. Л., 1980; Лаптева Л.Е. Земские учреждения в России. М., 1993; Тарасов И. Полиция в эпоху реформ. СПб., 1885.
2 Мыш М.И. Городовое Положение 11 июня 1892 г. с относящимися к нему узаконениями судебными и правительственными разъяснениями. Изд.4-е. СПб., 1899.
3 Андрианов А.С. МВД. Исторический очерк 1802 - 1902. Т. 1. СПб., 1902; Записки по обозрению Санкт-Петербургского городского общественного самоуправления и его деятельности. Т. 1. Ч. 1. СПб., 1902; Михайловский А. Реформа городского самоуправления в России. М., 1908; Синькевич Н.А.
<*' «Великие реформы»: полиция и самоуправление // Социально-правовые и
психологические основы деятельности органов внутренних дел и внутренних войск МВД России: проблемы теории и практики: Материалы международной научно-практической конференции. Ч. 2 / Под ред. О.М. Латышева, В.П. Сальникова. СПб.: Санкт-Петербургская академия МВД
Работы советского периода немногочисленны и касаются истории городского самоуправления отдельных городов, в частности «Очерки истории Ленинграда» имеют раздел о городском самоуправлении Петербурга1.
В числе работ советских исследователей выгодно отличается основательностью исследование Л.А. Велихова2, которое имеет ряд фрагментов из истории Санкт-Петербургского самоуправления.
Среди работ современных авторов заслуживают уважения по глубине и обширности статистических данных исследования В. А. Нардовой3, где заметное место уделяется изучению расширения избирательных прав в Петербурге и практике проведения выборов в городскую думу. В учебном 'пособии, выполненном в виде очерка, С.Д. Мартынов4 отметил наиболее важные фрагменты эволюции выборных учреждений Санкт-Петербурга с начала XVIII века до октября 1917 года, при этом особое внимание автор уделил финансово-хозяйственной деятельности Городской думы во второй половине XIX века.
В монографии Н.А. Емельянова5 содержатся эпизоды, характеризующие развитие выборных учреждений Санкт-
России, 1997; Свешников М. И. Указ. соч.; Санкт-Петербургская столичная полиция и градоначальство. Краткий исторический очерк. СПб., 1903.
1 Луппов С.С. Городское управление и хозяйство // Очерки истории Ленинграда. Т.2. М.-Л., 1957.
2 Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.-Л., 1928.
3 Нардова В.А. Городское самоуправление в России в 60-х - начале 90-х гг. XIX века: Правительственная политика. Л.: Наука. 1984.; Ее лее. Самодержавие и городские Думы в России в конце XIX - начале XX века. СПб.: Наука, 1994.
4 Мартынов С.Д. Исторический опыт местного самоуправления в Санкт-Петербурге. СПб., 1996.
5 Емельянов Н. А. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Москва-Тула, 1997.
Петербурга, в том числе анализ принятого в 1903 году Положения об общественном управлении города Санкт-Петербурга и его практической реализации.
В перечисленных работах нашли отражение лишь общие аспекты правительственной политики в отношении городского самоуправления, теоретический анализ правовых источников (в основном критический). Специальные исследования петербургского общественного управления отсутствуют.
В диссертации рассматриваются два основных периода развития городского самоуправления: один из которых ознаменован реформами Петра I и Екатерины II, другой -подготовкой, принятием и действием Городового Положения 1870 г. и Городового Положения 1892 г. Период эволюции Петербургского городского самоуправления, завершившийся в 1917 г., имеет свои особенности и может быть предметом отдельного исследования.
Объектом исследования является процесс становления и развития самоуправления в дореволюционном Санкт-Петербурге, и его особенности: формы взаимоотношений выборных учреждений и
ПОЛИЦИИ.
Предметом исследования служат историко-правовые и теоретические аспекты эволюции самоуправления в столице Российской империи, как особого субъекта государства; формы и стадии реализации Министерством внутренних дел правительственной политики по проведению реформ местного самоуправления.
Основной целью диссертационной работы является проведение историко-правового исследования вопросов трансформации органов местного управления в органы, основанные
11
на выборных началах, качественных изменений этих институтов на различных этапах исторического движения Российской империи, а также влияния теоретических представлений о местном самоуправлении на их дальнейшую эволюцию.
Для достижения указанных целей диссертантом решались следующие задачи:
- выявить истоки становления идей самоуправления, концептуальные взгляды на понятие сущности местного самоуправления,
показать особенности различных моделей местного самоуправления с учетом российского и зарубежного опыта;
- исследовать и определить основы соотношения, местного самоуправления, местного управления и государства, выявить их взаимосвязь, взаимодействие и взаимообусловленность;
- изучить организационную и структурно-функциональную специфику деятельности органов местного самоуправления, особенности их построения на различных этапах эволюции местного управления в Санкт-Петербурге и формы взаимодействия с полицией;
- определить сущность и специфическое содержание власти органов местного самоуправления, как одной из разновидностей публичной власти;
- показать историческую взаимосвязь выборных органов и полиции, а с начала XIX века и МВД;
- определить роль градоначальства и общей полиции в разрешении социально-хозяйственных проблем города;
- проанализировать особенности и проблемы реализации законодательства, выборными учреждениями дореволюционного Санкт-Петербурга;
12
- определить роль и значение местного самоуправления в системе механизма Российской империи;
- исследовать принципы организации местного самоуправления, их отражение в действовавшем законодательстве, влияние на формирование основ местного самоуправления;
- раскрыть многофункциональный характер местного само- управления как территориальной организации публичной власти;
- показать роль и место Министерства внутренних дел, как координатора административной политики самодержавия в сфере местного управления;
- изучить правовые механизмы реализации ответствен-ности в системе городского самоуправления Санкт-Петербурга.
Методологические основы диссертации. В диссертации исследуются проблемы, находящихся на стыке истории государства и права, истории органов внутренних дел и муниципального права. В связи с этим диссертант использует совокупность различных методов, основанных на принципах познания социальных явлений в их историческом развитии, взаимосвязи и взаимообусловленности, с позиции теории, истории, практики и региональных особенностей этих явлений. Доминирующими в исследовании выступают методы исторического анализа и сравнительного правоведения. Также, диссертантом использовались методы: структурно-функционального анализа, нормативно-юридический, логический, описания и классификации.
Кроме того, комплексный характер исследования предопределил необходимость изучения анализ не только вопросов организации, компетенции, функций городского самоуправления, но и особенностей практической деятельности. Соответственно, при
13
анализе основных направлений работы выборных учреждений ^ Санкт-Петербурга, диссертант использовал статистический метод.
В работе с литературой приоритет отдается памятникам
права и фактологическим материалам, так как, по убеждению
автора, это способствует преодолению схематизма в знаниях,
догматизма мышления, формированию собственного взгляда на . историю и природу государства и права.
Теоретической основой диссертационного исследования
послужили труды по политико-правовой тематике С.С. Алексеева,
Л.И. Антоновой, В.К. Бабаева, Г.В. Барабашева, В.В. Бородина, В.И.
Васильева, А.Б. Венгерова, СБ. Глушаченко, Ю.И. Гревцова, Э.П.
Григониса, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьва, В.Д. Зорькина, И.А.
Исаева, И.И. Кального, Д.А. Керимова, С.Ф. Кечекьяиа, И.Ю.
Козлихина, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, В.М.
Курицына, В.В. Лазарева, Р.З. Лившица, Е.А. Лукашевой, Д.И.
Луковской, В.В. Лысенко, Г.Н. Манова, Н.И. Матузова, И.И.
Мушкета, В.А. Нардовой, B.C. Нерсесянца, И.Ф. Покровского, Р.А.
Ромашова, В.П. Сальникова, Л.И. Спиридонова, В.Д. Сорокина, В.А.
Туманова, В.П. Федорова, З.М. Черниловского, В.А. Четвернина, В.Е. у. Чиркина, Е.Н. Щендригина, А.И. Экимова, Л.С. Явича, Н.Г. Янгола,
Ю.В. Ячменёва и др.
Научная новизна исследования. Диссертация представляет
собой комплексное, логически завершенное монографическое
исследование историко-теоретических истоков самоуправления в
Российской империи, особенностей становления и развития его в
столице - Санкт-Петербурге и формах взаимодействия с МВД *! Российской империи.
В работе предпринята первая в современном отечественном
правоведении попытка системного исследования правовых и
14
организационных вопросов, обусловленных спецификой взаимодействия выборных органов столицы с местными и центральными органами управления империи на основе изучения памятников российского права (ПСЗ РИ, Свод законов), фактологических материалов из фондов Российской Национальной библиотеки, архивных документов хранящихся в Российском Государственном историческом архиве и Центральном Государственном историческом архиве г. Санкт-Петербурга.
Из вводимых в научный оборот архивных документов, впервые представлены материалы, связанные с подготовкой городской реформы Екатериной II; документы, связанные с введением Городового положения 1870г. в Санкт-Петербурге; дела, связанные с практической деятельностью городского самоуправления Санкт-Петербурга; архивные документы, характеризующие специфику взаимоотношений органов, местного самоуправления с различными государственными ведомствами, в частности, органами внутренних дел.
Диссертационное исследование позволило сделать вывод о том, что идее самоуправления, а главное, ее эффективной реализации наиболее адекватно соответствует, по определению автора, -«прагматическая концепция», которая базируется на принципе сочетания институтов государственного управления, местного управления и местного самоуправления.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Идеи естественного права явились предтечей возникновения научных представлений о местном самоуправлении в Западной Европе, детерминируя в законодательство и наоборот, определяя теоретические концепции.
15
Русская дореволюционная наука о местном самоуправлении
$ возникла на базе основных европейских концепций, значительно
обогатив и усилив мировую теорию местного самоуправления,
оказала определенное влияние на законодательство второй
половины XIX века.
2. Преобразования Петра I в системе местного управления, в целом, соответствовали уровню социально-политического развития общества и потребностям государства. Реализация петровского законодательства в данной области, позволила накопить позитивный эмпирический материал, послуживший основой подготовки последующих более качественных реформ.
3. Реформы Екатерины II в области местного и городского управления проводились с учетом традиций его организации, но уже под влиянием идеологии Просвещения, заключающейся в рационализации и модернизации управления. Городское законодательство, по сути, имело прогрессивный (относительно либеральный) характер. Однако из-за социально-экономической отсталости страны и неготовности самого общества (главным образом непросвещенности населения) оказалось
? преждевременным.
4. Созданное «просвещенной бюрократией» «Положение об общественном управлении Санкт-Петербурга 1846 года» сохраняло принцип общности избирательного права, усложняло сословную организацию городского общества относительно участия в самоуправлении, детализировало взаимоотношения городского самоуправления и полиции, повысило избирательный ценз и усилило '# правительственный надзор. При всех своих издержках этот акт стал
эскизом городской реформы, проведенной в рамках «Великих реформ».
16
5. Городская реформа второй половины XIX века была # обусловлена конкретно-историческими условиями, требующими
качественного изменения нормативно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления.
Несмотря на определенную ограниченность городской реформы этого периода, городское самоуправление Санкт-л, Петербурга подтвердило свою эффективность на практике.
6. Городовое Положение 1892 года, характеризуемое в советской исторической науке как «реакционное», устанавливало систему административной опеки (предполагающую вступление в законную силу нормативно-правовых актов, принимаемых городскими представительными органами, лишь с санкционирования органов государства, исходя из соображений законности, целесообразности, эффективности) и заменяло административный контроль, введенный Городовым Положением 1870 г. (по которому, аналогичные акты оспаривались лишь в судебном порядке по мотивам законности). Однако, несмотря на консервативность, городской закон 1892 года способствовал повышению эффективности социальной и хозяйственной
w деятельности, значительному сокращению должностных
злоупотреблений в органах городского самоуправления Санкт-Петербурга.
7. Процесс эволюции выборных городских органов управления в Санкт-Петербурге должен рассматриваться в контексте деятельности полицейских учреждений. История выборных институтов и полиции - это структурное включение одних в другие,
*' часто сопровождаемое наделением и тех и других несвойственными
функциями. Тем более, с начала XIX века непосредственная организация, руководство и контроль за выборными органами
17
городского самоуправления осуществляется МВД российской империи.
8. Законодательное закрепление за органами местного самоуправления фискальной функции и неэффективное взаимодействие (сотрудничество) с общей полицией в её реализации, явилось основанием учреждения при Городской управе специального контрольного подразделения - торговой полиции (финансируемой из местного бюджета).
Торговая полиция оказалась важным и продуктивным инструментом в деятельности петербургского самоуправления по реализации фискальной функции. Она выявляла правонарушения в коммерческой сфере и не ограничивалась только административными санкциями, но и способствовала привлечению к уголовной ответственности правонарушителей.
9. С 1821 г. МВД Российской империи (обладая реальной властью и информацией о фактическом положении дел на местах), по существу, выступало непосредственным организатором, и, отчасти, инициатором реформирования местного самоуправления. Министерство готовило проекты законов и предоставляло их на рассмотрение в Государственный Совет, причём по содержанию данные проекты нередко оказывались более прогрессивными, чем в итоге одобренные госсоветом, где преобладали консервативно-крепостнические воззрения на проблему.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы развивают и дополняют многие разделы истории государства и права, муниципального права и истории органов внутренних дел. Исследуемые в диссертации проблемы определяют теоретически важный аспект в сфере актуальных проблем |
